Pojava nezakonite gradnje obilježava hrvatski prostor proteklih pedeset i više godina, a posljedice navedenog još se rješavaju. Riječ je o pojavi koja je rezultat niza uzroka koji se kreću u širokom rasponu od onih na pojedinačnoj razini pa do onih na društvenoj razini.
Za ilustraciju možemo izdvojiti: preferiranje individualnog stanovanja i vlasništva uglavnom izgradnjom kuća osobnim radom, u više faza i uz nepoštivanje propisa bilo zbog nedostatnih financijskih sredstava ili nerazvijene svijesti o potrebi poštivanja propisa; izvođenje nezakonitih rekonstrukcija radi poboljšanja uvjeta stanovanja ponajprije u izgrađenim dijelovima građevinskih područja; nelegalna poduzetnička ostvarenja usmjerena u izgradnju građevina; atraktivnost i profitabilnost priobalnog područja; utjecaj migracija i procesa litoralizacije i urbanizacije (naseljavanje i gospodarske aktivnosti na obali, nekontrolirano širenje gradova); stanje prostornoplanske dokumentacije (primjerice, proširenje građevinskih područja kao najčešće glavni razlog i sadržaj izmjena prostornih planova), neriješeni imovinskopravni odnosi i sl.
Nezakonita gradnja godinama je trajno mijenjala prostor i nerijetko izravno utjecala na sadašnje, a tako i buduće razvojne mogućnosti u prostoru. Važno je istaknuti da nezakonitu gradnju prati i nedokazana kvaliteta, neodgovarajuće oblikovanje građevina, zauzimanje i usitnjavanje poljoprivrednih parcela kao i ilegalno priključivanje na infrastrukturu.
Dugogodišnja nazočnost nezakonite gradnje rezultirala je u proteklom razdoblju otvaranjem mogućnosti legalizacije uz definiranje uvjeta zakonodavnom regulativom. Zakon o prostornom planiranju i uređivanju prostora („Narodne novine SRH“, br. 54/1980) regulirao je da će građevinski inspektor odrediti rušenje objekta koji se gradi ili je izgrađen bez građevinske dozvole samo ako je izgrađen poslije 15. veljače 1968. godine.
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o građenju („Narodne novine“, br. 33/1995) određeno je da se građevine koje su izgrađene bez građevinske dozvole do 15. veljače 1968. godine smatraju izgrađenim na temelju građevinske dozvole. Time je omogućena opća legalizacija te je za navedene građevine bilo potrebno predočiti samo dokaz da su izgrađene prije navedenog datuma.
Nadalje, u vrijeme ratnih okolnosti donesen je Zakon o postupanju s objektima građenim protivno prostornim planovima i bez odobrenja za građenje („Narodne novine“, br. 33/92). Zakon je stavljen izvan snage 1995. godine („Narodne novine“ br. 33/95) te zbog vremena u kojem je donesen kao i zbog niza provedbenih nedorečenosti nije ispunio svrhu.
Važećim Zakonom o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“, br. 76/07, 38/09 i 55/11), koji je stupio je na snagu 1. listopada 2007. godine, ujedno je uređeno i pitanje izdavanja akata o izvedenom stanju za građevine izgrađene bez odgovarajućih akata kojima se odobrava građenje, uz uvjet da su tako izgrađene građevine u skladu s prostornim planom koji se primjenjuje na području na kojem se nalaze.
U proteklom razdoblju primjene toga Zakona, prema podacima Ministarstva, ukupno je izdano do kraja 2010. godine 8452 akata o izvedenom stanju, od kojih se 78,8% odnosi na zgrade čija površina nije veća od 400 m2 i zgrade za obavljanje isključivo poljoprivrednih djelatnosti čija građevinska (bruto) površina nije veća od 600 m2.
Međutim, ovaj institut tzv. „legalizacije“ zgrada izgrađenih bez, odnosno protivno aktu nadležnog tijela na temelju kojega se može pristupiti građenju, ipak u praksi nije u dovoljnoj mjeri afirmirao nužnost rješavanja problema zbog kojih je ustanovljen. Praćenjem primjene važećeg Zakona uočeno je da na učinkovitost procesa izdavanja rješenja i potvrda o izvedenom stanju bitno utječe prvenstveno stanje prostornoplanske dokumentacije, neriješenost imovinskopravnih odnosa, zahtjevnost u postupanju nadležnih tijela i sl.
Budući da se uslijed dugogodišnjeg nedostatka sustavnog praćenja i evidentiranja nezakonitih zgrada ne raspolaže točnim podacima, procjenjuje se da njihov ukupan broj danas u RH značajno prelazi 150.000.
To je, među ostalim, rezultiralo neažurnošću katastarskog operata i zemljišnih knjiga koje danas nisu prikaz stvarnog stanja. Time je velik broj nezakonitih obiteljskih kuća i domaćinstava isključen iz mogućnosti prometovanja nekretninama ili obavljanja gospodarske djelatnosti u takvim zgradama, a vlasnici postojećih nezakonitih poljoprivrednih zgrada isključeni od mogućnosti korištenja sredstava pretpristupnih fondova (SAPARD i IPARD) i sl.
Temeljne odrednice predloženog Zakona su, s obzirom na navedeno, sljedeće:
- ozakonjenjem dosadašnje nezakonite zgrade uključuju se u pravni sustav, evidentiraju u katastarskom operatu i upisuju u zemljišne knjige što će rezultirati usklađivanjem stanja u registrima sa stanjem u naravi i posljedično može doprinijeti stvarnom povećanju tržišta nekretnina,
- pojednostavljenjem postupka ozakonjenja postojećih zgrada koje služe za obavljanje poljoprivrednih djelatnosti (posebice je riječ o obiteljskim gospodarstvima) omogućuje se ostvarenje nužnog preduvjeta legalnosti za podnošenje zahtjeva za poticaje i sredstva pretpristupnih fondova EU (SAPARD I IPARD),
- smanjenjem zahtjeva u odnosu na rješavanje imovinskopravnih odnosa i dokazivanja ispunjavanja bitnih zahtjeva za građevinu u postupku ozakonjenja, omogućava se bitno brže sređivanje stanja u vezi nezakonite gradnje,
- unapređuje se stanje u katastarskom operatu spajanjem cijelih katastarskih čestica na kojima je izgrađena nezakonita zgrada, a koje su u zemljišnoj knjizi upisane na istog vlasnika,
- pojednostavljuje se i ubrzava postupak izrade i donošenja prostornih planova lokalne i područne razine stvaranjem baze evidentiranih nezakonitih građevina i provedenih postupaka ozakonjenja,
- smanjuje se pritisak na izmjene i dopune prostornih planova radi „uplaniravanja“ nezakonitih građevina i prostornih cjelina,
- jača uloga i odgovornost županija, općina i gradova u procesu rješavanja zatečene nezakonite gradnje, a time i u uređenju i zaštiti zaštićenih prirodnih vrijednosti,
- omogućuje se da građevinska inspekcija učinkovitije nadzire novu i zakonitu gradnju,
- korištenjem dijela prihoda ostvarenih od naknada za zadržavanje nezakonitih zgrada u prostoru na lokalnoj razini osigurat će se poboljšanje infrastrukturne opremljenosti naselja prema programu kojeg donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave,
- ulaganjem dijela ostvarenih prihoda od naknada za zadržavanje nezakonitih zgrada u ubrzanje izrade katastarske izmjere i obnove zemljišnih knjiga osigurat će se točni, pouzdani i ažurni podaci, povećanje prometa nekretnina kroz zemljišne knjige, smanjenje broja imovinskopravnih sporova, povećanje broja registriranih zgrada, povećanje komunalnih prihoda općina i gradova i sl.
- korištenjem prihoda ostvarenih od naknada za zadržavanje nezakonitih zgrada u prostoru za financiranje poboljšanja energetskih svojstava ulaganja (kroz realizaciju akcijskog plana razvoja zelenih tehnologija Ministarstva čija je izrada u tijeku) omogućit će se građanima da pod povoljnijim uvjetima ulažu u toplinsko saniranje zgrada što će posljedično pokrenuti i zapošljavanje građevinskog sektora, ali i domaće proizvodnje odgovarajuće opreme za učinkovito grijanje i hlađenje.
Ukratko, zahtjevi za legalizaciju moraju biti podnijeti do 31. prosinca 2012. Rok do kada je objekt trebao biti izgrađen, da bi mogao biti legaliziran, jest 30. studeni 2009.
Odredbe prijedloga Zakona obuhvaćat će i one objekte koji posjeduju dozvolu za gradnju, ali su izgrađeni suprotno tom aktu.
Predloženim zakonom omogućuje se i legalizacija poljoprivrednih objekata, čime će se brojnim poljoprivrednim domaćinstvima omogućiti podnošenje zahtjeva za poticaje i sredstva iz pretpristupnih fondova EU.
No, legalizacija nezakonitih objekata nije sveopća, jer su predviđeni brojni izuzeci.
Neće se moći legalizirati objekti u nacionalnim parkovima, parkovima prirode i regionalnim parkovima, na infrastrukturnim koridorima, te na pomorskom i javnom dobru.
Nema legalizacije niti u zaštićenom obalnom području mora u pojasu do 70 metara, osim zgrada koje se koriste za stalno stanovanje te zgrada poljoprivrednog i obiteljskog gospodarstva za pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga.
Podnositelj zahtjeva za legalizaciju morat će platiti komunalni i vodni doprinos, kao i naknadu za zadržavanje u prostoru.