Ustavne odredbe o sudbenoj vlasti sadržane su u člancima 118.-124. Ustava Republike Hrvatske. Pritom su „personalne“ norme vezane za suce pozicionirane u članku 119. stavku 2. te u člancima 122.-124. Ustava.
U pogledu zaštite od odluka Državnoga sudbenog vijeća (dalje: DSV), propisano je da sudac ima pravo podnijeti žalbu Ustavnom sudu Republike Hrvatske protiv:
- odluke o razrješenju sudačke dužnosti (članak 123. stavak 3. Ustava),
- odluke DSV-a o stegovnoj odgovornosti (članak 123. stavak 4. Ustava).
U oba slučaja propisano je da je rok za žalbu 15 dana od dostave odluke, te da Ustavni sud o žalbi odlučuje na način i u sastavu određenom Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (naročito članak 97.—103. navedenoga Zakona). Također je određeno da je Ustavni sud dužan odlučiti u roku od 30 dana od primitka žalbe, te da odluka Ustavnog suda isključuje pravo na ustavnu tužbu (članak 123. stavak 5. Ustava).
U odnosu na predsjednike sudova, Ustav normira izbor i razrješenje predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske (članak 119. stavak 2.), ovlasti DSV-a (članak 124. stavak 2.) i nespojivost dužnosti predsjednika suda sa članstvom u DSV-u (članak 124. stavak 7.).
Ustav ne sadrži odredbe o pravnoj zaštiti u odnosu na odluke DSV-a o imenovanju sudaca, o njihovu premještaju (u preostalome, „ne-zaštitnom“ dijelu, ta je materija regulirana normama članka 123. stavka 6. i članka 124. stavka 2. Ustava), ni o imenovanju, odnosno razrješenju predsjednika sudova (osim predsjednika Vrhovnog suda).
Nadalje, ustavne odredbe o pravnoj zaštiti u postupcima stegovne odgovornosti sudaca te njihova razrješenja razrađene su u odredbama članka 71. i članka 79. stavka 4. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (dalje: Zakon o DSV-u). Prema članku 85. stavku 4. Zakona o DSV-u, postupak razrješenja predsjednika suda vodi se po odredbama tog Zakona koje se odnose na stegovni postupak za suca. Protiv odluke DSV-a o razrješenju predsjednik suda ima pravo pokrenuti upravni spor (članak 85. stavak 7. Zakona o DSV-u; pritom je stvarno i mjesno nadležan upravni sud prema prebivalištu razriješenog suca, tj. tužitelja u upravnom sporu – v. članak 12. stavak 2. točka 5. i članak 13. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, dalje: ZUS).
U članku 57. Zakona o DSV-u, uređeno je poništenje odluke o imenovanju suca, ako DSV utvrdi da imenovani sudac nije ispunjavao uvjete za imenovanje, da je odluka utemeljena na neistinitim podacima i dokazima, da sudac bez opravdanog razloga nije niti u roku od šest mjeseci nakon imenovanja položio prisegu, ili da je do imenovanja došlo uslijed kaznenog djela kandidata utvrđenog pravomoćnom odlukom suda o postojanju kaznenog djela i kaznene odgovornosti.
Međutim, kandidati u postupku imenovanja suca nemaju izravnu legitimaciju za iniciranje postupka poništenja odluke o imenovanju suca, već taj postupak može pokrenuti DSV po službenoj dužnosti ili na zahtjev predsjednika Vrhovnog suda, sudačkog vijeća suda u kojem sudac obnaša sudačku dužnost, predsjednika suda ili predsjednika neposredno višeg suda.
Pravna praznina
Međutim, niti Ustav niti Zakon o DSV-u ne uređuju pravnu zaštitu:
- kandidata u postupku imenovanja sudaca,
- sudaca u odnosu na koje je donesena odluka o premještaju,
- kandidata u postupku imenovanja predsjednika sudova.
U opisanoj normativnoj situaciji, navedene tri skupine subjekata ne mogu ostvariti svoje pravo na pristup sudu, kao bitan element prava na pravično suđenje (članak 29. Ustava).
Pored toga, u slučaju nepostojanja pravne zaštite, kandidatima u postupku imenovanja sudaca odnosno predsjednika sudova, ujedno bi bilo limitirano pravo na pristup javnim službama pod jednakim uvjetima (članak 44. Ustava), pri čemu ne smatramo da su ispunjene pretpostavke za ograničavanje tog prava propisane u članku 16. Ustava.
Dodatno napominjemo da od 1. siječnja 2012. u domaćem pravnom poretku nema instituta supsidijarne zaštite Ustavom zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda (v. članak 66. prijašnjeg Zakona o upravnim sporovima), koji je ranije primjenjivan na zaštitu npr. kandidata u postupcima imenovanja sudaca.
Kako zaštita spomenutih subjekata nije uređena niti Ustavom, niti Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, isključena je mogućnost zaštite analogne zaštiti u postupcima razrješenja sudaca, odnosno njihove stegovne odgovornosti.
Također, pravo podnošenja ustavne tužbe Ustavnom sudu ne može nadomjestiti pravo navedenih subjekata na pristup sudu (Ustavni sud nije dio sudbene vlasti), na što upozorava i ustavnosudska praksa (o tome i o pravu na pristup sudu v. npr. Odluku Ustavnog suda broj: U-III-3937/2011 od 14. prosinca 2011., Nar. nov., br. 1/12, kao i odluku Europskog suda za ljudska prava u slučaju Majski protiv Hrvatske, broj 16924/08 od 19. srpnja 2011.).
Je li riječ o upravnim stvarima?
Mogu li se imenovanje suca, premještaj suca te imenovanje predsjednika suda smatrati upravnim stvarima? Ukoliko bi odgovor na to pitanje bio potvrdan, zaštita u spomenutim slučajevima bila bi osigurana u okviru upravnog sudovanja.
Kumulativne pretpostavke da bi se pojedini predmet smatrao upravnom stvari propisane su u članku 2. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku (dalje: ZUP). Te su pretpostavke:
a) rješavanje od strane javnopravnog tijela (javnopravno tijelo definirano je u članku 1. ZUP-a),
b) rješavanje u upravnom postupku,
c) rješavanje o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka,
d) neposredna primjena zakona, drugih propisa ili općih akata, kojima je uređeno pojedino upravno područje.
Nedvojbenim smatramo da su ispunjene pretpostavke navedene pod a), c) i d). Otvoreno ostaje pitanje smatra li se predmetna materija DSV-a upravnim područjem (pretpostavka pod d). U slučaju pozitivnog odgovora na to pitanje, bila bi ispunjena i pretpostavka navedena pod b).
Zaštita uređena u članku 66. prijašnjeg Zakona o upravnim sporovima djelomice je sadržana u odredbi članka 156. ZUP-a (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela, tzv. opća supsidijarna zaštita). Stoga se postavlja dodatno pitanje može li se postupanje u postupcima imenovanja sudaca, njihova premještaja, te imenovanja predsjednika sudova, smatrati postupanjem u smislu članka 156. ZUP-a? Međutim, i ovdje se javlja prijepor vrlo sličan netom spomenutom: ispunjavaju li ti predmeti pretpostavke iz definicije upravne stvari. Naime, jedna od pretpostavki za primjenu članka 156. ZUP-a jest da je riječ o postupanju iz područja upravnog prava.
De lege ferenda
Umjesto interpretativne potrage za odgovorom čine li navedena pitanja neko upravno područje (npr. pravosudnoga upravnog prava), a uzevši u obzir važnost imenovanja sudaca i predsjednika sudova te premještaja sudaca za ukupno funkcioniranje pravne države, predlažemo da se odredbama Zakona o DSV-u izrijekom uredi zaštita u odnosu na sve „personalne“ odluke za koje to već nije učinjeno postojećim odredbama.
Pri tome primjerenim smatramo propisati:
- da se zaštita ostvaruje pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske,
- koji bi, u slučaju osnovanosti tužbenog zahtjeva, imao ovlast ukidanja, a ne poništavanja osporene odluke (usp. primjerice Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-388/2008 od 6. ožujka 2012., Nar. nov. br. 38/12),
- da se razlozi osporavanja odluka o imenovanju sudaca, odnosno predsjednika sudova, ograniče na bitne povrede postupka te na okolnost ispunjava li imenovani kandidat formalne uvjete za imenovanje (usp. sličnu odredbu članak 42. stavak 2. Zakona o ustanovama, vezano za imenovanje ravnatelja ustanova).
Dr. sc. Alen Rajko, sudac i v. d. predsjednika Upravnog suda u Rijeci