Prilikom rješavanja upravnih stvari valja razlikovati dvije različite situacije s obzirom na način rješavanja – neposredno rješavanje i provođenje ispitnog postupka. Službena osoba u javnopravnom tijelu provodi postupak neposrednog rješavanja upravne stvari u slučajevima propisanim zakonom ako u postupku ne sudjeluju stranke s protivnim interesima.
Ispitni postupak službena osoba u javnopravnom tijelu dužna je provesti kada u postupku sudjeluju dvije ili više strana s protivnim interesima, kada je nužno takav postupak provesti radi utvrđivanja činjenica i okolnosti odlučnih za razjašnjenje pravog stanja stvari odnosno radi omogućavanja strankama ostvarenja i zaštite njihovih prava i pravnih interesa. Ovlašteno javnopravno tijelo dužno je u zakonom propisanom roku donijeti rješenje o upravnoj stvari.
Ukoliko odlučuje neposredno na zahtjev stranke, službena osoba dužna je donijeti rješenje i dostaviti ga stranci bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva odnosno u roku od 60 dana ako provodi ispitni postupak. Radi se o prekluzivnom zakonskom roku čije nepoštivanje od strane javnopravnog tijela stranku ovlašćuje na podnošenje žalbe odnosno pokretanje upravnog spora (članak 101. ZUP-a).
Hoće li će stranka podnijeti žalbu ili pokrenuti upravni spor zbog nedonošenja rješenja ovisi o tome je li o upravnom pitanju rješavalo prvostupanjsko ili drugostupanjsko tijelo odnosno je li odluka prvostupanjskog tijela konačna u upravnom postupku. Kada stranka ima pravo protiv odluke prvostupanjskog tijela podnijeti žalbu, ovlaštenik prava na žalbu dužan ju je podnijeti u roku od 15 dana od dana kada je istekao roku u kojem je javnopravno tijelo bilo dužno donijeti odluku. Ukoliko stranka ne podnese žalbu u zakonom propisanom roku ili je podnese prije isteka zakonskog roka za donošenje rješenja, drugostupanjsko tijelo takvu će žalbu odbaciti rješenjem.
Ako stranka zbog nedonošenja rješenja u zakonom propisanom roku pokreće upravni spor, dužna je pri tome poštivati rokove koji su propisani Zakonom o upravnim sporovima. Sukladno članku 24. Zakona, tužba se podnosi upravnom sudu u roku od 30 dana od dana dostave osporene pojedinačne odluke.
Međutim, u slučaju podnošenja tužbe zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku, zakonodavac je propisao da se tužba podnosi sudu najranije osam dana nakon proteka "propisanog roka". Smatramo da ovdje zakonodavac pod terminom propisani rok smatra rok predviđen ZUP-om za donošenje rješenja. Stoga bi ovlaštenik na podnošenje tužbe zbog šutnje administracije imao pravo podnijeti tužbu u roku od osam dana od posljednjeg dana roka u kojemu je javnopravno tijelo bilo dužno donijeti rješenje, a nije ga donijelo. Međutim, kako je krajnji rok za podnošenje tužbe u upravnom sporu 30 dana, smatramo da ovlaštenik prava na podnošenje tužbe ne bi smio prekoračiti ovaj rok.
Zakonom o općem upravnom postupku kao zaštita od šutnje administracije predviđena je i mogućnost pretpostavljenog usvajanja zahtjeva stranke odnosno, prema nekim autorima, pozitivne pravne fikcije, ali samo u onim slučajevima kada je tako propisano posebnim zakonom. Tako je npr. Zakonom o obrtu u članku 13. omogućeno stranci kojoj nadležno tijelo nije izdalo obrtnicu u roku od 15 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva, započinjanje s obavljanjem obrta. Zakon o udrugama u članku 17. sadržava pozitivnu pravnu fikciju o upisu udruge u registar udruga ukoliko ured državne uprave u roku od 30 dana od dana zaprimanja urednog zahtjeva ne donese rješenje o upisu udruge u registar.
Iz navedenog možemo zaključiti da Zakon o općem upravnom postupku šutnju administracije postavlja kao negativnu pravnu fikciju odnosno smatra se da je zahtjev stranke u upravnom postupku negativno riješen. Pri tome Zakon dopušta i pozitivnu pravnu fikciju, ali samo kada je to posebnim zakonom propisano.
Daniel Deković, mag. iur.