Vlasništvo kao temeljno stvarno pravo, zaštićeno Ustavom RH, ne može „prijeći granicu“ pomorskog dobra niti na njemu postići onakav učinak kakav se od tog pravnog instituta očekuje prema njegovoj pravnoj prirodi.
Pravo vlasništva je stvarno pravo na određenoj stvari koje ovlašćuje svoga nositelja da s tom stvari i koristima od nje čini što ga je volja te da svakoga drugoga od toga isključi, ako to nije protivno tuđim pravima ni zakonskim ograničenjima. U granicama vlasništva, vlasnik ima među ostalim pravima, pravo posjedovanja, uporabe, korištenja i raspolaganja svojom stvari. Mogućnost stjecanja stvarnih i obveznih prava na pomorskom dobru, njihov upis u zemljišne knjige, kao i prava koja proizlaze iz postupka pretvorbe društvenopravnih subjekata, koji je obuhvatio nekretnine koje su po zakonu pomorsko dobro ili im je takav status utvrđen odlukom nadležnog tijela, moraju poštivati posebnost uređenja odnosa koji traži pristup općem dobru. Rješenje sukoba oprečnih interesa, kada je riječ o građenju na pomorskom dobru, potrebe za zaštitom pomorskog dobra od njegove devastacije i nužnost njegovog gospodarskog valoriziranja, dodatno je otežano izuzetnom podnormiranošću pomorskog dobra i nedostatkom cjelovito razrađene dugoročne strategije njegove zaštite i iskorištavanja.
Kada govorimo o pravu vlasništva, koje smatramo polazišnom točkom razmatranja u okviru zadane teme, kao temeljnom stvarnopravnom institutu, prvenstveno imamo na umu odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (u nastavku: ZV), koje nam omogućavaju stjecanje stvarnih prava, uključujući i njihovu zaštitu. Međutim, stvarnopravna regulacija pomorskog dobra de lege lata, odnosnoprimjena postojećih pravnih normi u praksi, predstavlja vrlo složenu pravnu materiju, s mnogo otvorenih pitanja i ozbiljnih problema. To svakako treba pripisati brojnim naslijeđenim pravnim problemima vezanim uz kopnenu komponentu pomorskog dobra, koja uključuje morsku obalu, kao i dio kopna koji je nastao nasipavanjem, u dijelu koji služi iskorištavanju i na kojem je građenje moguće.
Ustav Republike Hrvatske kao temeljni konstitutivni akt, jamči pravo vlasništva kao jedno od temeljnih prava čovjeka i građanina. Stoga je nepovredivost prava vlasništva, uz slobodu, jednakost, nacionalnu ravnopravnost i ravnopravnost spolova, poštivanje prava čovjeka, vladavinu prava, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, proglasio jednom od najviših vrednota ustavnog poretka. Pravo vlasništva jamči se do te mjere da ga je tek kao iznimku, zakonom u interesu Republike Hrvatske, moguće ograničiti ili oduzeti uz naknadu tržišne vrijednosti u okviru postupka izvlaštenja.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine br. 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11 i 56/16, u nastavku: ZPDML, u osvit novog Zakona koji će možda već ove jeseni biti na klupama saborskih zastupnika, za sada koliko je to moguće) na cjelovit način obuhvaća područje pomorskog dobra i morskih luka, tako da, uređujući pravni status pomorskog dobra i građevina na njemu, utvrđujući njegove granica te upravljanje i zaštitu, definira pomorsko dobro kao opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, koje uživa njezinu osobitu zaštitu, a upotrebljava se ili koristi pod uvjetima i na način propisan tim istim Zakonom. Pomorsko dobro u tom smislu čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno i podzemlje te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi ili je proglašen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje. Dijelom kopna smatra se morska obala, luke, nasipi, sprudovi, hridi, grebeni, plaže, ušća rijeka koje se izlijevaju u more, kanali spojeni s morem, te u moru i morskom podzemlju živa i neživa prirodna bogatstva.
Nepobitna je činjenica da su uz samo more izgrađeni brojni objekti (od kojih mnogi bespravno) i da su u zemljišne knjige upisani kao privatno vlasništvo, koje je na taj način uspostavljeno na dijelovima morske obale, tj. pomorskom dobru. Značaj tog dvojbenog segmenta vlasništva dodatno se produbio napuštanjem sustava društvenog vlasništva, koje uz imperativnu zaštitu općeg dobra i poštivanje jednovrsnosti vlasništva, mora voditi računa o zatečenom stanju. Ipak, ne treba smetnuti s uma da su građevine trajno povezane s pomorskim dobrom kao njegova pripadnost i trebaju slijediti njegovu sudbinu, što u naravi predstavlja provedbu načela pravnog jedinstva nekretnine i pomorskog dobra u okviru egide koju nevlasničkom konceptu pomorskog dobra pruža ZPDML. Njegove odredbe otklanjaju bilo kakvu pomisao da zgrade i druge građevine izgrađene na pomorskom dobru te tako s njim trajno povezane, ne predstavljaju njegovu pripadnost. Stoga, pravno odvajanje u tom dijelu, kada je riječ o pomorskom dobru, nije ostvarivo bez obzira na mogućnost koju, kada je riječ o zgradama i drugim građevinama, ostavljaju odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima u odnosu na zemljišta ili opće dobro na kojem je osnovano koncesijsko pravo. Pravo na izgradnju ili korištenje građevina moguće je tek u okviru gospodarskog korištenja pomorskog dobra na temelju izdane koncesije.
Kod toga, otvara nam se pitanje je li time otvorena mogućnost stjecanja prava vlasništva na objektu sagrađenom na temelju koncesije, zbog navedenih odredbi ZV-a (kao općeg propisa), ali uzimajući u obzir i pravilo „lex posteriori derogat lege priori“. To je razriješeno sudskom praksom - Vrhovni sud RH u svojoj rješidbi, broj Gzz-131/03-2 od 2. srpnja 2003.: „PZ, kao lex specialis, ne propisuje da zgrade i građevine koje su na pomorskom dobru izgrađene, bilo po osnovi koncesije bilo po osnovi prava građenja, pravno nisu dijelovi pomorskog dobra i da tvore zasebnu nekretninu…“, i nizom odluka kojim se ne dopušta „proboj“ prava vlasništva na dijelove pomorskog dobra (VSRH, Rev-17/1997 od 9. listopada 1997., Rev-495/03 od 2. ožujka 2005.).
S obzirom na specifičnost zatečenog stanja na pomorskom dobru, danas sasvim sigurno treba ustrajati na potpunoj nevlasničkoj koncepciji. Građevine i drugi objekti na pomorskom dobru, koji su trajno povezani s pomorskim dobrom, smatraju se pripadnošću pomorskog dobra, s time da se na pomorskom dobru ne može se stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. U okviru posebne upotrebe pomorskog dobra, ako se ne obavlja radi stjecanja dobiti, dopuštena je gradnja objekata infrastrukture, građevina za potrebe obrane, unutarnjih poslova, regulaciju rijeka, kao i građevina namijenjenih za potrebe vjerskih zajednica, kulture, socijalne skrbi, odgoja i obrazovanja, znanosti, informiranja, športa, zdravstva, ali i humanitarnih djelatnosti. Odluka, a zatim i ugovor o koncesiji, omogućavaju ovlašteniku prava da za potrebe gospodarskog korištenja pomorskog dobra koristi i izgradi građevine od važnosti za županiju i Republiku Hrvatsku. O tom rangiranju značaja pojedinog objekta ovisi na koji će rok nadležno upravno tijelo županije, odnosno Vlada Republike Hrvatske omogućiti korištenje ili gradnju građevine.
To načelo jedinstvenosti nekretnine, stipulirano je i odredbama Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. Ono uvažava posebnost statusa građevina i zgrada sagrađenih na općem dobru. Stoga nisu dijelovi općega dobra one zgrade i druge građevine koje su na njemu izgrađene na temelju koncesije, pa one tvore zasebnu nekretninu dok koncesija traje. Isto tako, nisu dijelovi zemljišta one zgrade i druge građevine koje su trajno povezane s tim zemljištem ako ih od njega pravno odvaja stvarno pravo koje svojega nositelja ovlašćuje da na tom tuđem zemljištu ima takvu zgradu ili drugu građevinu u svome vlasništvu. Identično je i u situaciji kada su zgrade i druge građevine od zemljišta ili općeg dobra pravno odvojene na zakonu osnovanom koncesijom koja svojega nositelja ovlašćuje da na tome ima takvu zgradu ili drugu građevinu u svome vlasništvu. Trajanje koncesije određuje specifično vremensko ograničenje prava vlasništva na tim objektima kao posebnim nekretninama u odnosu na pomorsko dobro i tako mijenja njihov pravni status, dopuštajući razdvajanje građevina od pomorskog dobra kao općeg dobra.
Međutim, nema dvojbe kada je riječ o odredbama ZPDML-a. On je vrlo jasan kada propisuje da se na pomorskom dobru ne može stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. Pomorsko dobro u naravi je nekretnina, a upravo su one predmet stvarnih prava. Doktrinarno je stajalište da neke vrste prava ili bilo što drugo vezano uz to, mogu biti izjednačeni s nekretninama ako su spojeni s vlasništvom nepokretnih stvari ili su njihov teret ili su pak zakonom proglašeni nekretninom. No, isto tako, stvarna prava koja postoje na zemljištu ne protežu se na one zgrade koje su s nekretninom fizički spojene, ali ne trajno, nego samo radi neke prolazne namjene, ili pak one zgrade i građevine koje su se trajno spojile s nekretninom, ako ih od nje pravno odvaja koje stvarno pravo koje svojeg nositelja ovlašćuje da na tuđem zemljištu ima takvu zgradu ili drugu građevinu u svojem vlasništvu – pravo građenja. Dakle, u okviru zatvorenog broja stvarnih prava, osim prava vlasništva, razlikujemo niz ograničenih stvarnih prava, kao što su služnosti, pravo građenja, pravo stvarnih tereta ili pak prava koja ovlašćuju njihovog nositelja da koriste tu stvar, ili da mu ona, odnosno njezina vrijednost, služi kao sredstvo osiguranja tražbine, za založno pravo.
Dopuštaju li stoga, slijedom takvog razmišljanja, odredbe ZV-a, ZPDML-a, kao i drugih pratećih propisa, da na pomorskom dobru ipak mogu postojati neka stvarna prava (ne doduše eksplicite, ali na jedan suptilan, posredan način)? Odgovor na pitanja koja su to uopće prava, mogu li se i kako upisati u zemljišne knjige te konačno kako koncesiju na pomorskom dobru, kao obveznopravni ugovor, tumačeći taj pojam gramatički i teleološki, možemo nakon upisa u zemljišne knjige transformirati u apsolutno, stvarno pravo, koje ovlašćuje svojeg nositelja prema svakome i time opterećuje pomorsko dobro, vjerojatno zahtijeva umijeće sistemskog tumačenja kroz razumijevanja i tumačenja odnosa instituta stvarnog prava i pomorskog dobra.Operativna sloboda razrade tog odnosa, koju ćemo koristiti u nastavku (nastojeći se držati što je uže moguće građevina na pomorskom dobru), ma koliko bila „prikladna“ i „razumna“ do sada nije rezultirala uspostavom cenakuluma, što bi ipak trebao biti konačni cilj.
Normativni sadržaj odredbe članka 5. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama govori o zabrani stjecanja vlasništva i drugih stvarnih prava na pomorskom dobru. Ključni problem vezan uz do sada već stečena stvarna prava riješen je kroz prijelazne i završne odredbe trenutno važećeg Zakona, ali i svih prethodnih koji su propisivali materiju pomorskog dobra. Pravo vlasništva na nekretninama, koje su u naravi pomorsko dobro, nije se moglo stjecati ni prema odredbama Pomorskog zakonika (Narodne novine br. 17/94, 74/94 i 43/96), Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima, ali ni prema pravnim pravilima OGZ-a (i njegovog paragrafa 1455 u vezi s paragrafom 287). Neuspješnost tog modela, rješavanja ključnih pitanja kroz prijelazne i završne odredbe, je u tome što se na takav način zakonskim odredbama govori o brisanju u zemljišnoj knjizi valjano stečenih prava vlasništva i stvarnih prava na pomorskom dobru ili o načinu njihova razrješenja izvlaštenjem. Istovremeno, što je najvažnije, prethodno nisu definirane pretpostavke za utvrđenje kada se radi o valjano stečenom stvarnom pravu s obzirom na pravnu osnovu i način stjecanja te do kojeg je datuma bilo moguće steći takvo pravo. O tome se uostalom izjasnio u Ustavni sud Republike Hrvatske u svojim odlukama.
Stoga predlažemo da se zauzme stajalište prema kojem se tužitelju, kao stjecatelju prava vlasništva na pomorskom dobru, ne može dopustiti upis tog prava u zemljišne knjige (kondemnatornom presudom ili u zemljišnoknjižnom postupku) sve ni da je prethodno uspio ishoditi pravomoćnu presudu na utvrđenje prava vlasništva u odnosu na nekretninu koja predstavlja pomorsko dobro.
Otvoreno je i pitanje pravnih učinaka stečenog „prava korištenja“ na pomorskom dobru koje je ušlo u osnovna sredstva bivših društveno-pravnih osoba odnosno sada u imovinu njihovih pravnih sljednika.
Iz toga proizlazi pitanje statusa pomorskog dobra i izgrađenih objekata na njemu u trenutku započinjanja pretvorbe te status tih objekata. Društva nastala pretvorbom društvenih poduzeća nisu mogla procjenom ulaganja u objekte na pomorskom dobru ili procjenom samih objekata u vrijednost društvenog kapitala, steći pravo vlasništva niti druga stvarna prava na objektima na pomorskom dobru. Pomorsko dobro kao opće dobro nije moglo biti predmetom stjecanja takvih prava. To nedvojbeno proizlazi još iz odredbi ZPDVML-a koji je bio na snazi u trenutku započinjanja pretvorbe (te 1990. godine) i definirao pomorsko dobro kao dobro u društvenom vlasništvu u općoj upotrebi, zabranjujući stjecanje prava vlasništva i drugih stvarnih prava. Činjenica da je nekretnina opće dobro time sprječava pretvorbu prava korištenja, upravljanja i raspolaganja u pravo vlasništva u trenutku kada započinje pretvorba. Za vrijeme režima društvenog vlasništva, društvenopravne osobe mogle su graditi, stjecati i upisivati prava korištenja na objektima na pomorskom dobru, ali su ta prava trebala prestati ukidanjem društvenog vlasništva.
Međutim, nepobitno je to da je tijekom pretvorbe društvenih poduzeća Hrvatski fond za privatizaciju (a prethodno i Agencija) procjenjivao u vrijednost društvenog kapitala ulaganja u objekte izgrađene na pomorskom dobru, a u okviru toga, u nekim slučajevima i objekte zajedno sa zemljištem. Unošenjem vrijednosti nekretnina u kapital društva ne određuje se pravo vlasništva na tim nekretninama niti je Fond ovlašten utvrđivati vlasništvo na nekretninama. Rješenje Hrvatskog fonda za privatizaciju o davanju suglasnosti na pretvorbu nije tabularna isprava, nego je po pravnoj prirodi tek uvjerenje o veličini kapitala.
Neprihvatljiva su stajališta koja dopuštaju uknjižbu prava vlasništva građevina izgrađenih na pomorskom dobru u korist trgovačkih društava nastalih pretvorbom društvenog poduzeća. Iz pretvorbe, u odnosu na građevine na pomorskom dobru, ne bi smjelo proizaći nikakvo pravo vlasništva.
Međutim, od toga je odvojeno pitanje obveznopravnog zahtjeva koje upućuje na eventualno pravo na naknadu za izvršena i procijenjena ulaganja. Pravni učinci pretvorbe, odnosno ulaganja izvršenih u objekte na pomorskom dobru za vrijeme režima društvenog vlasništva, koji su procijenjeni u vrijednost društvenog kapitala prilikom pretvorbe društvenih poduzeća, nisu pronašli svoje mjesto u propisima koji uređuju pomorsko dobro, osim dijelom u Zakonu o morskim lukama iz 1995. godine i to samo za društvena poduzeća javnih luka čije su objekte preuzele lučke uprave. Prema tom zakonskom rješenju, dobili su prvenstvenu koncesiju i to na fiksni rok od 12 godina.
Iz toga izvire pitanje prava ovlaštenika - koncesionara na naknadu za izgrađeni objekt nakon prestanka korištenja pomorskog dobra, ali i ulagatelja koji su gradili objekte na pomorskom dobru temeljem ugovora s korisnikom luke, tj. na temelju sporazuma s koncesionarom.
Usprkos proklamiranom načelu jedinstva nekretnina, ZV dopušta ovlašteniku da ugovorom o koncesiji na pomorskom dobru, kao općem dobru izvan vlasničkog režima, ima zgradu ili drugu građevinu u svome vlasništvu. Istovremeno odredbama Zakona o zemljišnim knjigama nije uređeno pitanje upisa vlasništva zgrade izgrađene na temelju dodijeljene koncesije. Neka pravila možemo naći u odredbama Zemljišnoknjižnog poslovnika na način da se zgrade izgrađene na temelju koncesije upisuju u EOP-zemljišnu knjigu po pravilima koja vrijede za upis zgrade sagrađene na pravu građenja, s time da upis zgrade znači osnivanje novog zemljišnoknjižnog tijela. To stvara neprihvatljivu situaciju podnormiranosti važnog segmenta pomorskog dobra prema kojoj je upis uređen podzakonskim aktom, dok zakon o tome ništa ne govori. Zanimljivo je u tom smislu mišljenje prema kojem Zakon o zemljišnim knjigama, kao lex specialis u odnosu za ZPDML, ne dopušta mogućnost upisa temeljem zakonskih odredbi, već svojim odredbama određuje da je to moguće samo na temelju javnih ili privatnih isprava. Vodeći računa o načelu lex specialis derogat legi generali, ali i da lex posteriori derogat priori, prilikom upisa svakako treba cijeniti odredbe ZPDML-a, kao temeljne odrednice kada je riječ o vlasništvu na zgradi zasnovanom ugovorom o koncesiji koja kao zasebna nekretnina može trajati dok traje koncesija.
Zatečeno stanje u naravi upućuje na zaključak da su duž obale izgrađeni brojni objekti u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba, na koji način postoji upisano vlasništvo na pojedinim dijelovima pomorskog dobra. To znači da postoji veliki nesrazmjer između proklamiranog zakonskog nevlasničkog koncepta u okviru postojeće pravne regulative i zatečenog zemljišnoknjižnog stanja. Veliki dio naše obale već je izgrađen. Građevinska inspekcija, u kontroli koju je provela u prvom tromjesečju 2012. godine, u okviru nadzora svih građevina izgrađenih na NP Kornati, u 48 uvala na tom području utvrdila je, od ukupno 808 građevina, da je 387 nezakonito izgrađeno i da se približno 50% nalazi na području pomorskog dobra -molovi i rekonstrukcije postojećih građevina, tako da je doneseno 265 inspekcijskih rješenja o uklanjanju (podaci izneseni na Danima ovlaštenih inženjera građevinarstva 13. – 16. lipnja 2012.). Taj podatak već sam za sebe dovoljno govori.
Zanimljivo je analizirati na koji način i u kojem pravcu takav zakonodavni okvir doživljava svoje oživotvorenje u praksi i koje dvojbe nastaju kada se zakonska načela o upisu građevina (pa i samog pomorskog dobra) u zemljišne knjige moraju primijeniti u konkretnom slučaju. S dogmatskog i pragmatičnog stajališta svaki prinudni propis služi zaštiti temeljnih vrijednosti društva i pravne sigurnosti uopće. Stajališta o tom pitanju nisu jedinstvena. Pojedini sudovi prihvaćaju aktivnu legitimaciju Republike Hrvatske, no odbacuju tužbe smatrajući da ona može izravno, u skladu s evidencijom i katastrom pomorskog dobra, neovisno od parničnog postupka u zemljišne knjige izvršiti upis pomorskog dobra. S druge strane, ipak je riječ o tužbi iz nadležnosti redovnih sudova, pa bi za takvu vrstu spora trebao biti legitimiran državni odvjetnik koji radnje poduzima samostalno. Pravno valjani način stjecanja može se dokazivati isključivo u parničnom postupku, a na državnom odvjetniku je teret dokazivanja pravno nevaljanog načina stjecanja prava vlasništva ili kojeg drugog prava na zemljištu i građevinama na pomorskom dobru.
Pored toga, Republika Hrvatska u zemljišnoknjižnim predmetima, u kojima joj nije dostavljeno rješenje o upisu, a nekretnina ima status pomorskog dobra, podnosi prijedlog zemljišnoknjižnom sudu radi ukidanja klauzule pravomoćnosti zemljišnoknjižnog rješenja, jer smatra da joj je kao stranci rješenje trebalo biti dostavljeno. U tim situacijama možda bi se trebalo prikloniti motrištu koje upućuju na to da takav prijedlog treba odbaciti, jer ako iz zemljišnoknjižnog postupka proizlazi da Republika Hrvatska nije stranka u tom postupku, a nekretnina po kulturi ne predstavlja pomorsko dobro i na taj način ne predstavlja opće dobro, Republika Hrvatska može pokretanjem odgovarajućeg postupka tražiti promjenu statusa nekretnine ili pak podnijeti tužbu radi utvrđenja da je predmetna nekretnina pomorsko dobro, uz istovremeno brisanje stvarnog prava s imena upisanog vlasnika, pri čemu nitko (pa ni Republika Hrvatska), samo zato što mu nije bilo dostavljeno rješenje, ne može osporavati valjanost upisa, niti to na njega utječe.
Zamjetan je i problem vezan uz pretvorbu komunalnih poduzeća i vlasništvo objekata i uređaja komunalne infrastrukture u onim situacijama kada komunalna društva žele riješiti pravo vlasništva nad komunalnim građevinama za vodne djelatnosti sukladno odredbama članka 23., 24. i 258. Zakona o vodama (Narodne novine br. 153/09, 63/11, 130/11, 56/13 i 14/14).
Komunalna društva postavljaju zahtjeve za prijenos prava vlasništva na vodnim građevinama jedinicama lokalne samouprave. Ta tek naoko rutinska primjena važećeg propisa dobiva posebnu dimenziju u onim situacijama kada se te vodne građevine nalaze na pomorskom dobru koje je kao takvo upisano u zemljišne knjige ili to u naravi predstavlja, što je vrlo čest slučaj u priobalnom dijelu Hrvatske. Bez obzira na različitost pravnog statusa tih objekata i vremena njihove gradnje, kao i značaja pitanja prava vlasništva tih objekata i uređaja, vezanog uz nužnost ulaganja (investicijama u izgradnji i obnovi), smatramo da upis prava vlasništva, kada je riječ o pomorskom dobru, nije moguće.
Stoga, treba voditi računa o tome da su zgrade i građevine koje su na pomorskom dobru izgrađene, bilo po osnovi koncesije, bilo po osnovi prava građenja, pripadnost pomorskog dobra i ne tvore zasebnu nekretninu, a ulagatelji koji su gradili objekte na pomorskom dobru, npr. temeljem ugovora s korisnikom luke, ne mogu imati veća prava od tog korisnika. Ako su koristili pomorsko dobro bez odluke nadležnog tijela, odnosno ako je ono utemeljeno na sporazumu s koncesionarom, trebaju dijeliti pravnu sudbinu tog koncesionara i ne mogu dobiti više nego što je on dobio.
dr. sc. Vlado Skorup