Na sjednici Ustavnog suda Republike Hrvatske, održanoj 11. srpnja 2017., doneseno je nekoliko vrlo značajnih odluka za hrvatski pravni sustav. Naime, na toj sjednici Ustavni sud donio je Odluku i Rješenje broj: U-I-4637/2014 i dr. kojom su ukinuti članak 19. stavak 1. i članak 26. Zakona o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 94/13 i 18/16). Riječ je o odredbama zbog kojih su jedinice lokalne samouprave bile prikraćene za iznose prihoda od komunalne naknade od Republike Hrvatske i Središnjeg državnog ureda za upravljanje državnom imovinom, u odnosu na vlasništvo i upravljanje i raspolaganje državnom imovinom, te od Centra za restrukturiranje i prodaju koji je također do stupanja na snagu navedene Odluke Ustavnog suda RH bio oslobođen plaćanja komunalne naknade, u odnosu na vlasništvo i upravljanje državnom imovinom, a čime su zbog manjka prihoda koji se ubire od komunalne naknade jedinice lokalne samouprave, suštinski, bile ograničene odnosno onemogućene u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga koji se financiraju iz komunalne naknade.
Također, na istoj sjednici, donesena je i Odluka Ustavnog suda RH broj U-II-240/2014 kojom je ukinut članak 26. stavak 3. Pravilnika o načinu i postupku provedbe ovrhe na novčanim sredstvima (Nar. nov., br. 6/13). Ta Odluka ima značajan utjecaj na ovršne postupke.1
Konačno, na toj sjednici donesena je i odluka koja je predmet razmatranja ovog članka. Riječ je o Odluci Ustavnog suda RH, broj U-I-3700/2007 od 11. srpnja 2017. (objavljena u Nar. nov., br. 89/17) kojom je ukinut dio članka 15. stavak 5. Zakona o grobljima (Nar. nov., br. 19/98 i 50/12).
Ukinuti dio članka 15. stavak 5. Zakona o grobljima glasio je: „... pa, stoga, ako se uz ustupanje grobnog mjesta prodaje ili na drugi način prenosi vlasništvo opreme, odnosno uređaja groba novi korisnik grobnog mjesta dužan je uz ugovor o ustupanju upravi groblja priložiti i dokaz o uplaćenom porezu na promet te nekretnine.“
Ukinuta odredba prestala je važiti 6. rujna 2017. odnosno danom objave odluke Ustavnog suda u Narodnim novinama, sukladno članku 53. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Nakon djelomičnog ukidanja članak 15. stavak 5. Zakona o grobljima glasi:
„(5) Oprema i uređaj groba izgrađeni na grobnom mjestu smatraju se nekretninom.“
Postupak pred Ustavnim sudom RH
Prijedlog i prigovori predlagatelja
Predlagatelj je podnio Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 15. stavka 5. Zakona o grobljima zbog nesuglasnosti s člankom 48. stavkom 1., člankom 49. stavkom 1. te člancima 50. i 51. Ustava Republike Hrvatske.
U prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 15. stavka 5. Zakona o grobljima predlagatelj je naveo da je Ustavni sud odlukom broj: U-I-28/1993 od 17. travnja 1996. (Nar. nov., br. 32/96) ukinuo članak 22. Zakona o porezu na promet nekretnina (Nar. nov., br. 53/90, 59/90, 61/91, 26/93 i 95/94), koji je tada bio na snazi i bilo je propisano da se bez dokaza o plaćenom porezu na promet nekretnina ne može izvršiti prijenos prava vlasništva tih nekretnina. Stoga se predlagatelj pozvao na sve bitne razloge kojima je Ustavni sud RH obrazložio svoje stajalište o nesuglasnosti s Ustavom članka 22. tada važećeg Zakona o porezu na promet nekretnina te istaknuo da i odredba Zakona o grobljima predstavlja istovjetni slučaj protuustavnog ograničavanja istih Ustavom zajamčenih prava, i to prava zajamčenih člankom 48. stavkom 1., člankom 49. stavkom 1. te člancima 50. i 51. Ustava.
Zadatak Ustavnog suda RH u predmetu
Pri donošenju odluke u ovom predmetu Ustavni sud pošao je od pravnih stajališta iznesenih u odluci broj: U-I-28/1993 od 17. travnja 1996. kojom je ukinut članak 22. Zakona o porezu na promet nekretnina, koji je glasio:
„Članak 22.
Bez dokaza o plaćenom porezu na promet nekretnina ne može se upisati prijenos prava vlasništva na nekretnini u zemljišnim knjigama“.
U toj odluci Ustavni sud je naveo:
„Ustav jamči pravo vlasništva (članak 48/1).
Jamčeći pravo vlasništva Ustav ne štiti samo pojedinačno pravo vlasništva, tj. nečije (stvarno) pravo koje ovlašćuje svog nositelja da s određenom stvari i koristima od nje raspolaže potpuno i čini što ga je volja (u skladu sa zakonom) i da svakog drugog od toga isključi, ako i u koliko to nije protivno tuđim pravima ili zakonskim ograničenjima, već štiti i samu ustanovu (institut) prava vlasništva u ustavnopravnom poretku države.
Ustanova prava vlasništva štiti se i time što se zakonom propisuju uvjeti stjecanja, zaštita i prestanak prava vlasništva.
Propisujući stjecanje prava vlasništva pravnim poslom, srednjoeuropski pa i kontinentalni pravni sustavi, kojima pripada i hrvatski građanskopravni sustav, redovito određuju da se u tom slučaju vlasništvo nekretnina stječe upisom u javne (zemljišne) knjige. Smatra se da zemljišna knjiga istinito i potpuno odražava pravno stanje nekretnine (načelo povjerenja).
Kako je, dakle, naše stvarnopravno uređenje glede prava (vlasništva) na nekretninama oslonjeno na sustav zemljišnih knjiga, to je prijeko potrebno ustrojavati takav pravni sustav koji će potpomagati, unaprjeđivati, a ne otežavati stvaranje pouzdanog sustava zemljišnih knjiga. To nadalje znači da iz pravnog sustava treba uklanjati sve zapreke tome da sadržaj tih knjiga bude potpun i istinit. To, pak, znači da treba ukloniti iz pravnog sustava sve odredbe posebnih zakona koje su zapreka za učinkovito stjecanje vlasništva na nekretnini upisom u zemljišne knjige. Sve zapreke upisu u zemljišne knjige povećavaju raskorak između faktičnog i zemljišnoknjižnog stanja, slabe povjerenje u zemljišne knjige, slabe povjerenje u promet, ugrožavaju poduzetničku i tržišnu slobodu kao temelj gospodarskog ustroja Republike (članak 49/1).
Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu samo iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike, te zaštite prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (čl. 50/2).
Propisivanjem da se bez dokaza o plaćenom porezu na promet nekretnina ne može upisati prijenos prava vlasništva na nekretnini u zemljišne knjige ne štiti se ni interes ni sigurnost Republike, a niti priroda, ljudski okoliš ili zdravlje ljudi.
Ovakvo ograničavanje (stjecanja) prava vlasništva na nekretninama izlazi, dakle, iz okvira Ustavom dopuštenih ograničenja prava vlasništva (čl. 50/2) i ugrožava samu ustanovu prava vlasništva te Ustavom zajamčene poduzetničke slobode.
Nedvojbeno je da se naplata poreza na promet i s tim u svezi obveza da svatko sudjeluje u podmirenju javnih troškova u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima (čl. 51/1) može osigurati drugim, primjerenijim, sredstvima (sve do zasnivanja hipoteke radi osiguranja naplate dužnog poreza na promet nekretnine koja je predmet prometa). Zapravo, ovakvo propisivanje sprečava (legalan) promet, a time i naplatu poreza. Tek upisom obavljene promjene vlasništva u zemljišne knjige promet postaje vidljiv i mogućnost naplate poreza sigurna.
Iz navedenih razloga Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je da je osporena zakonska odredba u neskladu s navedenim odredbama Ustava Republike Hrvatske pa je stoga osporenu zakonsku odredbu ukinuo ...“.
Temeljni zadatak Ustavnog suda RH u ocjeni ustavnosti osporenog dijela članka 15. stavka 5. Zakona o grobljima i ocjeni navoda predlagatelja i stajališta Ustavnog suda u predmetu broj U-I-28/1993 od 17. travnja 1996. (kojim je ukinut članak 22. Zakona o porezu na promet nekretnina), bio je odgovoriti na pitanje jesu li ta stajališta primjenjiva i u konkretnom predmetu.
To pitanje proizlazi iz činjenice da se ukinuti članak 22. Zakona o porezu na promet nekretnina odnosio na nekretnine koje se upisuju u zemljišne knjige, a u pravnom poretku Republike Hrvatske akt upisa ima konstitutivne učinke za stjecanja prava vlasništva. Istodobno, u pravnom je poretku egzistirao propis (ukinuti članak 22. Zakona o porezu na promet nekretnina) koji je, unatoč ispunjenju pretpostavki zakonom propisanih za stjecanje prava vlasništva, sprečavao odnosno ograničavao taj upis – time i stjecanje prava vlasništva, bez ikakve legitimne svrhe. Prema navodima predlagatelja propis koji u konkretnom slučaju protuustavno priječi stjecanje prava vlasništva grobne opreme i uređaja bio bi osporeni članak 15. stavak 5. Zakona o grobljima.
Stvarnopravni status grobne opreme i uređaja i porezni aspekt
U ovom ustavnosudskom postupku, među ostalim, bilo je ključno sagledati stvarnopravni status grobne opreme i uređaja grobnog mjesta i promotriti ga u kontekstu poreznih propisa.
Treba naglasiti da su, sukladno Zakonu o grobljima, nekretnine koje su u naravi groblja (grobno zemljište), u vlasništvu javnopravnih subjekata te na njima (na pojedinim njihovim dijelovima – grobnim mjestima) privatnopravni subjekti mogu steći pravo korištenja. Promet grobnim mjestima koji bi podrazumijevao stjecanje prava vlasništva privatnopravnih subjekata nije moguć.
Kategoriju „grobne opreme i uređaja“ (koja podrazumijeva nadgrobne ploče, nadgrobne spomenike, znake, grobne ograde i sl., to jest „nadzemne“ dijelove grobova) zakonodavac je, iako je riječ o stvarima koje su po svojoj naravi pokretne, izjednačio s nekretninama u smislu članka 2. stavka 4. (druge rečenice) Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Nar. nov., br. 91/96, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12 i 152/14 - u nastavku: ZV), kojim je propisano:
„(4) Pokretnine su stvari koje se mogu premjestiti s jednog mjesta na drugo, a da im se ne povrijedi bit (supstanca). Stvari koje su po svojoj naravi pokretne smatraju se u pravnom smislu nepokretnima, ako su pripadak nepokretne stvari ili ih zakon izjednačuje s nekretninama.“
„Grobnu opremu i uređaj“ zakonodavac je izjednačio s nekretninama u osporenom članku 15. stavku 5. Zakona o grobljima, u dijelu koji glasi:
„Oprema i uređaj groba izgrađeni na grobnom mjestu smatraju se nekretninom (...).“
2. One mogu biti objekt prava vlasništva odnosno prometa (pravnog posla) koji podrazumijeva stjecanje prava vlasništva privatnopravnih subjekata, a za stjecanje tog vlasništva potrebne su dvije faktične pretpostavke – valjani pravni posao i predaja u samostalni posjed, kao što je to člankom 116. ZV-a propisano za pokretnine.
Činjenica da su grobna oprema i uređaji uobičajeni predmet pravnog prometa te da je riječ o stvarima koje u pravilu imaju visoku tržišnu vrijednost, razlog je zbog kojeg je zakonodavac tu vrstu (pokretnih) stvari pravno izjednačio s nekretninama, kako bi na njih (na njihov promet) bili primjenjivi propisi o oporezivanju prometa nekretninama. Prema tome, oprema i uređaji groba izjednačeni su s nekretninama isključivo u poreznom smislu. Ni u kojem drugom smislu grobna oprema i uređaj ne smatraju se nekretninama pa se stoga na njih ne odnose pravila o upisu nekretnina u zemljišne knjige, uključujući i pravilo prema kojem upis stjecanja, promjene ili prestanka stvarnih prava ima konstitutivne učinke.
Nadalje, treba uzeti u obzir da se 3
Stajalište Ustavnog suda RH
Ustavni sud RH je, sagledavši sve navedene stvarnopravne aspekte grobne opreme i uređaja, zaključio da osporeni članak 15. stavak 5. Zakona o grobljima nije ustavnopravno prijeporan s gledišta ustavnih jamstava prava vlasništva i tržišnih sloboda sadržanih u člancima 48. i 49. Ustava, na koje je predlagatelj ukazao u svojem prijedlogu, pa utoliko ni pravna stajališta izražena u odluci broj: U-I-28/1993 od 17. travnja 1996. nisu primjenjiva na konkretni slučaj.
Ustavni sud RH, međutim, primjećuje da pravni problem na kojeg supstancijalno ukazuje podneseni prijedlog jest činjenica da se spornim uvjetovanjem utječe na prijenos odnosno stjecanje prava korištenja grobnih mjesta, to jest da se to stjecanje onemogućava.
Pri razmatranju tog problema valja imati u vidu da groblja imaju specifičnu društvenu namjenu i značenje te da se pravni režim i način faktičnog korištenja grobnog zemljišta reflektiraju na privatnu sferu praktično svakog pojedinca i svake obitelji, a istodobno imaju značajnu ulogu i u pitanjima od javnog interesa kao što su zaštita zdravlja, zaštita okoliša, zaštita spomenika kulture, prostorno planiranje i gradnja itd. Te činjenice razlog su za uspostavu posebnog, javnopravnog režima korištenja i upravljanja prostorom groblja.
U okviru tog pravnog režima groblja su određena kao komunalni objekti u vlasništvu jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalaze (članak 2. Zakona o grobljima), a upravljanje grobljima povjereno je pravnim osobama ili drugim subjektima koji se osnivaju prema uvjetima i na način propisan posebnim propisima iz područja komunalnog gospodarstva – upravama groblja (članak 10. stavak 1. Zakona o grobljima). Prema tome, jedinice lokalne samouprave vlasnici su grobnog zemljišta, a uprava groblja, u okviru povjerenih joj javnih ovlasti, ovlaštena je odlučivati, među ostalim, o pravu korištenja grobnih mjesta te je dužna o tome voditi propisanu evidenciju.
Normativno uređenje kojim se zemljište i objekti u prostoru groblja podvrgavaju takvom javnopravnom režimu, a koji u prostoru groblja ograničava pa i isključuje određena stvarna prava privatnopravnih subjekata nije ustavnopravno upitno sa stajališta članka 50. Ustava – ali samo kada su propisana ograničenja u funkciji onih legitimnih interesa i ciljeva zbog čije je zaštite takav javnopravni režim korištenja i upravljanja grobljima propisan.
Stoga, neovisno o činjenici da osporeni članak 15. stavak 5. Zakona o grobljima nije u nesuglasnosti s ustavnim jamstvima iz područja zaštite prava vlasništva, pravni problem istaknut u prijedlogu zahtijeva razmatranje sa stajališta načela vladavine prava i pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka (članka 3. i 5. Ustava). Javnopravni režim korištenja i upravljanja grobljima i javne ovlasti koje pripadaju upravi groblja u okviru tog režima imaju racionalno opravdanje u svjetlu interesa i ciljeva propisanih člankom 50. Ustava, ali nisu niti mogu biti sredstvo za postizanje ciljeva koji proizlaze iz članka 51. Ustava.
Nesporno je da je zakonodavac, na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava, a u skladu s člankom 51. Ustava, ovlašten propisati obvezu plaćanja poreza (i) na promet grobne opreme i uređaja, kao što je takvu obvezu propisao, primjerice, u vezi s prometom nekretnina ili s nizom različitih drugih predmeta oporezivanja (prihoda, dohotka, dodane vrijednosti, vozila, plovila itd.).
Ustavom utvrđena obveza, prema kojoj je svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima (članak 51. Ustava), krug poreznih obveznika, razrezivanje i naplata svih vrsta poreza, kao i nadzor nad tom naplatom, uređuju se i osiguravaju unutar poreznog sustava Republike Hrvatske, mjerodavnim propisima iz pravnog područja poreza i pravnog područja sustava državne uprave putem ovlaštenih tijela državne izvršne vlasti.
Neupitna legitimnost oporezivanja specifičnog oblika pravnog prometa kao što je promet grobnom opremom i uređajem (kao i oporezivanja bilo kojeg drugog objekta oporezivanja) ne daje istodobno legitimitet uvođenju „paralelnog“ sustava nadzora naplate poreza te bi jednaka ocjena o nelegitimnom paralelnom sustavu poreznog nadzora vrijedila i da je riječ o bilo kojoj drugoj vrsti oporezivanja čiju bi naplatu kontroliralo tijelo izvan sustava tijela državne izvršne vlasti – konkretno, tijelo koje ne pripada sustavu Ministarstva financija Republike Hrvatske odnosno poreznih uprava tog Ministarstva.
Da je riječ o nelegitimno uspostavljenom paralelnom sustavu poreznog nadzora vidljivo je iz činjenice da je osporenim stavkom 5. članka 15. Zakona o grobljima upravi groblja, posredstvom na Ustavu i zakonu utemeljene ovlasti da odlučuje o davanju odnosno uskraćivanju prava korištenja grobnih mjesta – zbog čega se nalazi u poziciji da ima uvida u pravne poslove koji se tiču pravnog prometa grobne opreme i uređaja – dana i ovlast da upis prava korištenja grobnih mjesta uvjetuje dokazom o plaćenom porezu na promet grobne opreme i uređaja.
Na taj su način upravi groblja – koja je pravna ili fizička osoba nadležna za obavljanje prenesenih javnih ovlasti jedinice lokalne samouprave iz područja komunalnih djelatnosti – dane ingerencije porezne uprave, to jest tijela državne izvršne vlasti, a u okviru tih ingerencija uprava groblja od građana zahtijeva plaćanje poreza, nadzire plaćanje prikupljanjem dokaza o plaćenom porezu te se služi sredstvima prinude (uskratom upisa prava korištenja grobnog mjesta) radi naplate poreza.
Navedene činjenice potvrdilo je i Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja Republike Hrvatske u svojem očitovanju o podnesenom prijedlogu, koje je dostavljeno Ustavnom sudu, definirajući ratio osporenog članka 15. stavka 5. Zakona o grobljima na sljedeći način:
„... mišljenja smo da je namjera zakonodavca u vrijeme donošenja navedenog Zakona o grobljima, a samim time i sporne odredbe ... bila ta da se pojača osiguranje naplate poreza na promet ..., te da se u tim okolnostima nije imalo u vidu da će se navedenim dijelom odredbe ... utjecati na upis novoga korisnika u grobni očevidnik.“
Jasno je, naglašava Ustavni sud RH, da uprave groblja postupajući na način propisan osporenim člankom 15. stavkom 5. Zakona o grobljima ne štite onaj javni interes i one ciljeve zbog kojih je uspostavljen javnopravni režim korištenja i upravljanja grobljima, a koji determiniraju svrhu postojanja i djelokrug uprava groblja kao svojevrsnih „ekspozitura“ tijela jedinica lokalne samouprave nadležnih za obavljanje točno određenih poslova iz područja komunalnog gospodarstva.
Stoga činjenica da osporeni članak 15. stavak 5. Zakona o grobljima, u dijelu koji je ukinut, uređuje pitanja naplate poreza, a dio je zakona čiji je predmet uređenja upravljanje grobljima, izaziva sustavni poremećaj unutar odnosa zasnovanih na ustavnom načelu diobe vlasti.
Time osporeni članak 15. stavak 5. Zakona o grobljima, u dijelu koji je točkom I. izreke ove odluke ukinut, ima značenje i razmjere ozbiljnog narušavanja načela vladavine prava i pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, koje je neprihvatljivo i sa stajališta članaka 3. i 5. Ustava. Potrebno je, međutim, napomenuti da bi, s obzirom na sadržaj članka 4. Ustava, osporeno normativno uređenje bilo jednako ustavnopravno neprihvatljivo i u slučaju da je propisano zakonom mjerodavnim za pravno područje poreza.
Biljana Barjaktar, dipl. iur., urednica-savjetnica u Novom informatoru d.o.o.
__________________________________________
^ 1 O toj Odluci vidi više u članku dr. sc. Roberta Pečeka: Ovrha na plaći po pristanku ovršenika
^ 2 U smislu čl. 2. st. 3. ZV-a, koji glasi:
„(3) Nekretnine su čestice zemljine površine, zajedno sa svime što je sa zemljištem trajno spojeno na površini ili ispod nje, ako zakonom nije drukčije određeno.“
^ 3 Člankom 16. stavcima 1. i 2. Zakona o grobljima propisano je:
„Članak 16.
(1) Uprava groblja dužna je voditi grobni očevidnik o ukopu svih umrlih osoba na području jedinice lokalne samouprave koji sadrži podatke o:
– grobnicama i grobnicama za urne,
– grobovima i grobovima za urne,
– korisnicima grobova i grobnica, te grobova i grobnicama za urne,
– osobama koje imaju pravo ukopa,
– svim promjenama,
– uzroku smrti.
(2) Sastavni dio grobnog očevidnika iz stavka 1. ovoga članka je položajni plan grobnih mjesta i grobnica.“
