RTV pretplata u ustavnosudskoj kontroli

Prigovori predlagatelja

Svi predlagatelji, u bitnom, osporavaju Zakonom o Hrvatskoj radioteleviziji (Narodne novine broj 137/10, 76/12, 78/16, 46/17 i 73/17; u nastavku: ZoHRT) propisanu obvezu vlasnika prijamnika na plaćanje pristojbe, i to u istom iznosu od 80,00 kn bez iznimke i razlike u odnosu na socijalne mogućnosti pojedinih kategorija građana. Ističu da je ona zbog toga nesuglasna članku 51. Ustava. Polaze od toga da je pristojba javna obveza, svojevrsni paraporez koja se, jednako kao svaka druga obveza javne naravi, mora temeljiti na načelima jednakosti i pravednosti, kako je to navedeno u stavku 2. članka 51. Ustava. Taj paraporez, štoviše, obveznik ne plaća za proizvod, gledanje i slušanje RTV kanala po načelu "viđenog", već na osnovu vlasništva prijamnika. Navode također da utvrđivanje visine pristojbe u iznosu od 1,5% prosječne neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj, na temelju podataka za prethodnu godinu, predstavlja zlouporabu "monopolskog i vladajućeg položaja" HRT-a na tržištu, a pri tome su građani obvezani (prisiljeni) na linearno sudjelovanje u podmirenju javnih troškova.

Nadalje, smatraju da su zbog monopolskog položaja HRT-a u nepovoljnijem položaju i da su diskriminirane, privatne, komercijalne radiotelevizijske kuće koje ne ostvaruju prihod od pristojbi. Stoga su osporene odredbe ZoHRT-a nesuglasne i s člankom 49. Ustava. Neki predlagatelji smatraju da je u nesuglasnosti s člankom 51. stavkom 2. Ustava omogućavanje samo nekim osobama, fizičkim ili pravnim, da plaćaju jednu pristojbu, iako imaju u vlasništvu dva ili više prijamnika, dok je drugima nametnut teret plaćanja pristojbi za sve prijamnike.

Naglasci iz ocjene Ustavnog suda

O statusu HRT-a

HRT je pravna osoba koja ima status javne ustanove čija se djelatnost, funkcija i sadržaj javnih usluga, financiranje, upravljanje, nadzor i način rada uređuju ZoHRT-om i propisima donesenim na temelju njega. Osnivač HRT-a je Republika Hrvatska, a osnivačka prava ostvaruje Vlada Republike Hrvatske.

HRT obavlja djelatnost pružanja javnih radiodifuzijskih usluga te mu Republika Hrvatska za njegovo obavljanje osigurava samostalno i neovisno financiranje sukladno ZoHRT-u i Pravilima o državnim potporama. HRT je u obavljanju svoje djelatnosti neovisan o bilo kakvom političkom utjecaju i pritiscima promicatelja komercijalnih interesa. Djelatnost HRT-a je proizvodnja radijskog audiovizualnog i multimedijalnog programa, glazbena proizvodnja, pružanje audio i audiovizualnih medijskih usluga, multimedijskih usluga i usluga elektroničkih publikacija kao javnih usluga (članci 1. i 3. ZoHRT-a).

U skladu s propisanim programskim načelima, HRT kao javni servis koji pruža javne usluge u svojim programima mora, prije svega, zadovoljiti interese javnosti na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, te osigurati odgovarajuću zastupljenost informativnog, umjetničkog, kulturnog, obrazovnog, dječjeg, zabavnog, športskog i drugog sadržaja; dužan je trajno, istinito, cjelovito, nepristrano i pravodobno informirati javnost o činjenicama, događajima i pojavama u zemlji i inozemstvu od javnog interesa, poštovati i poticati pluralizam političkih, religijskih, svjetonazorskih i drugih ideja, te omogućiti javnosti da bude upoznata s tim idejama; nepristrano obrađivati politička, gospodarska, socijalna, religijska, zdravstvena, kulturna, obrazovna, znanstvena, ekološka i druga pitanja, omogućujući ravnopravno sučeljavanje stajališta različitih izvora (članci 5. - 8. ZoHRT-a).

ZoHRT je donesen (i) radi usklađivanja statusa, djelatnosti i financiranja HRT-a, kao javnog servisa s pravnom stečevinom Europske unije i pravnim aktima Vijeća Europe. Ustavni sud uzeo je u obzir i da je ZoHRT-om propisan status i uloga HRT-a kao javnog pružatelja radiodifuzijskih usluga u skladu s načelima sadržanim u Pravilima o državnim potporama (Odluka o objavljivanju pravila o državnim potporama za javne radiodifuzijske usluge koja je objavljena u "Narodnim novinama" broj 31 od 10. ožujka 2010.).

U Pravilima o državnim potporama, između ostalog, naglašava se da funkcija javnih usluga podrazumijeva usluge koje se javnosti nude u općem interesu. Definiranje funkcija javnih usluga potpada u nadležnost država članica, ali sve one moraju voditi računa o pojmu "usluge od općeg gospodarskog interesa" kako ga se tumači i primjenjuje u pravu EU. Kad je, pak, riječ o specifičnom sektoru radiodifuzije, ono mora obuhvatiti široki raspon uravnoteženih i raznovrsnih programa s ciljem ispunjavanja demokratskih, socijalnih i kulturnih potreba određenog društva i čuvanje medijskog pluralizma, uključujući kulturnu i jezičnu raznolikost. Stoga je uloga javnih radiodifuzijskih usluga u izravnoj vezi s demokratskim, socijalnim i kulturnim postulatom svakog društva s potrebom i očuvanja medijskog pluralizma. Na državi članici je odluka hoće li djelatnost pružanja javnih radiodifuzijskih usluga posebnim aktima (zakonom, ugovorom ili na neki drugi način) povjeriti jednom ili više poduzetnika.

U konkretnom slučaju, taj poseban akt kojim je država uredila djelatnost pružanja radiodifuzijskih usluga je osporeni ZoHRT. U odnosu na zadaće koje za pružatelja radiodifuzijskih usluga proizlaze iz javne naravi njihove djelatnosti, koja treba služiti općem dobru, za istaknuti je da uz programska načela sadržana u člancima 5. - 8. ZoHRT detaljno i široko određuje sadržaj programskih obveza HRT-a kao pružatelja javnih usluga koje trebaju ispuniti demokratske, socijalne i kulturne potrebe hrvatskog društva, jamčiti pluralizam, uključujući kulturnu i jezičnu raznolikost. U ostvarivanju tih obveza HRT je, između ostalog, osobito dužan informirati javnost o političkim, gospodarskim, socijalnim, zdravstvenim, kulturnim, obrazovnim, znanstvenim, religijskim, ekološkim, športskim i drugim događajima i pojavama u zemlji i inozemstvu te osigurati otvorenu i slobodnu raspravu o svim pitanjima od javnog interesa; proizvoditi i objavljivati programe namijenjene odgoju i obrazovanju djece, mladih i odraslih te znanstvene programe; informirati i obrazovati o očuvanju kulturne i prirodne baštine, o zaštiti prirode, okoliša i ljudskog zdravlja te promicati pravo građana na zdrav okoliš; informirati i obrazovati o demokraciji, civilnom društvu i kulturi javnog dijaloga i pridonositi suzbijanju diskriminacije na svakoj osnovi u skladu s Ustavom i propisima (članak 9. stavak 2. ZoHRT-a).

Slijedom navedenog, ZoHRT je dio implementacijskog zakonodavstva kojim se nacionalni pravni poredak usklađuje sa zahtjevima koji za države članice proizlaze iz pravnog poretka EU. Njime je u skladu s načelnim stajalištima iz Pravila o državnim potporama (kao i drugim aktima EU koji se odnose na pružanje radiodifuzijskih usluga kao javnih usluga) HRT uspostavljen kao javni servis sa svrhom da što većem broju građana pruži objektivne informacije. Budući da za veliki dio stanovnika predstavlja glavni i/ili jedini izvor informacija, HRT mora biti objektivan, nepristran i pouzdan izvor informacija i omogućiti što većem broju građana da sudjeluju u javnom životu Republike Hrvatske.

Financiranje HRT-a

Stoga se i izvori i način financiranja HRT-a moraju promatrati u svjetlu njegove posebne javne uloge. Ostvarivanje te uloge, kako bi kao javni servis ostao samostalan i neovisan, podrazumijeva posebne oblike financiranja, kako to proizlazi iz mjerodavnih dijelova Priopćenja - sažeto, sustavi financiranja mogu se podijeliti u dvije osnovne kategorije, jednostrukog i dvostrukog financiranja. Prvoj pripadaju oni u kojima se javne radiodifuzijske usluge financiraju samo iz javnih sredstava, u bilo kojem obliku (izravno iz državnog proračuna, davanjem državne potpore i sl.). Drugoj pripadaju oni koju uključuju čitav niz sustava u kojima se javne radiodifuzijske usluge financiraju kroz razne kombinacije državnih sredstava i prihoda od komercijalnih djelatnosti, kao što je prodaja oglasnog prostora ili programa i ponuda usluga uz plaćanje. HRT pripada drugoj kategoriji sustava financiranja.

U konkretnom slučaju pristojba kao oblik financiranja javnog servisa jest (zatečena) državna potpora koja je u Republici Hrvatskoj postojala prije stupanja na snagu Ugovora o Europskoj uniji (u nastavku: Ugovor o EU).

Ovo stoga što je člankom 33. stavkom 2. ZoHRT-a propisano da su sredstva mjesečne pristojbe sredstva državne potpore koja se koriste u skladu s Pravilima o državnim potporama. Prema tome, navedeni članak ZoHRT-a upućuje na narav, svrhu i način korištenja pristojbe koje za pružatelje javnih radiodifuzijskih usluga odnosno za države članice proizlaze iz pravne stečevine EU, osobito iz navedenih pravila.

Propisani iznos mjesečne pristojbe određuje se s obzirom na obveze koje za HRT-a, kao za javnu televiziju, proizlaze iz ZoHRT-a.

Mjesečna pristojba

Mjesečnu pristojbu dužan je plaćati svatko tko ima u vlasništvu ili posjedu radijski i/ili televizijski prijamnik odnosno drugi uređaj za prijam radijskog ili audiovizualnog programa na području Republike Hrvatske, koje je pokriveno prijenosnim signalom, uz izuzetke predviđene tim zakonom (članak 34. ZoHRT-a). Visina mjesečne pristojbe iznosi najviše 1,5% prosječne mjesečne neto plaće zaposlenih u Republici Hrvatskoj, na temelju statističkih podataka za prethodnu godinu. Visinu mjesečne pristojbe za svaku godinu utvrđuje odlukom Nadzorni odbor HRT-a, uz prethodno odobrenje Vijeća za elektroničke medije da je pristojba u skladu s Ugovorom iz članka 13. ZoHRT-a. Tom odlukom mogu se utvrditi i povlastice za određene kategorije obveznika plaćanja (članak 35. stavci 1. i 2. ZoHRT-a).

Nadalje, stavkom 3. članka 35. ZoHRT-a propisano je da je od mjesečno prikupljenih sredstava na ime pristojbe HRT obvezan 3% uplatiti Fondu za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničnih medija, dok je stavkom 4. tog članka predviđeno da iz dijela ukupnog godišnjeg bruto prihoda HRT izdvaja sredstva u korist Hrvatskog audiovizualnog centra sukladno posebnom propisu.

U odnosu na pravnu narav pristojbe, ostaje za zaključiti da se mjesečna pristojba propisana osporenim člankom 33. ZoHRT-a smatra zatečenom državnom potporom. Drugim riječima, na HRT kao pružatelja javnih radiodifuzijskih djelatnosti koje spadaju u doseg usluga od općeg gospodarskog interesa primjenjuje se izuzetak iz stavka 2. članka 86. Ugovora o EU. Prema tome, u skladu s člankom 86. stavkom 2. Ugovora o EU poduzetnici poput HRT-a kojima je povjereno obavljanje usluge od općeg gospodarskog interesa ili koji su po svojoj prirodi monopoli koji ostvaruju prihod, podliježu pravilima o tržišnom natjecanju samo u mjeri u kojoj primjena tih pravila ne sprečava obavljanje, de jure ili de facto, posebnih zadaća koje su im dodijeljene. Uloga javnih servisa i usluge koje obavljaju podrazumijeva usluge koje se javnosti nude u općem interesu, a uloga javnih usluga ne smije se miješati s financijskim mehanizmom odabranim za pružanje tih usluga. Stoga, iako javna televizija može obavljati i komercijalne djelatnosti, kao što je na primjer prodaja oglasnog prostora radi ostvarivanja prihoda, takve se djelatnosti ne mogu smatrati dijelom javnih usluga i ne mogu se financirati iz pristojbe, što je ZoHRT-om i osigurano (članci 33., 38. i 39. ZoHRT-a). Stavkom 1. članka 39. ZoHRT-a izrijekom je propisano da HRT ne smije koristiti sredstva pristojbe i druge javne prihode za financiranje komercijalnih djelatnosti HRT-a (križno subvencioniranje).

Zbog toga je Ustavni sud utvrdio da se mjesečna pristojba ne može poistovjetiti s poreznim ili drugim javnim davanjima, kako to smatraju predlagatelji, te na nju nije primjenjiv članak 51. Ustava koji uređuje osnove poreznog sustava. Mjesečna pristojba je specifična novčana obveza (koja ima narav državne potpore) koju je dužan plaćati svatko tko ima u vlasništvu ili posjedu radijski i televizijski prijamnik odnosno drugi uređaj za prijam radijskog ili audiovizualnog programa na području Republike Hrvatske koje je pokriveno prijenosnim signalom.

Prema tome, mjesečna pristojba nije (izravno) vezana za vlasništvo RTV prijamnika, kako to smatraju neki predlagatelji, već za pristup javnim radiodifuzijskim uslugama. Obveza plaćanja mjesečne pristojbe odnosi se, odnosno "tereti" samo one građane koji kupnjom prijamnika ostvaruju mogućnost pristupa onim radiodifuzijskim uslugama koje se obavljaju kao javni interes (kao usluga od općeg gospodarskog interesa).

Promotre li se s tog aspekta proizvodi i usluge HRT-a kao javnog servisa i obveza plaćanja pristojbe za financiranje tog servisa, očito je da je njegov proizvod i usluga (u dijelu u kojem on jest javni servis) na tržištu drugačiji od položaja i usluge komercijalnih pružatelja radiodifuzijskih usluga.

Stoga je osnovanost prigovora predlagatelja da su osporene odredbe ZoHRT-a nesuglasne s člankom 49. Ustava zbog toga što plaćanjem pristojbe samo HRT-u, HRT zloupotrebljava svoj monopolski i vladajući položaj na tržištu, a to za posljedicu ima tržišnu nejednakost između HRT-a i drugih pružatelja istih usluga, potrebno promatrati u kontekstu naprijed navedenih utvrđenja. Iz njih, naime, proizlazi da se određenim pravnim subjektima tolerira poseban, pa čak i monopolski položaj te da se oni namjerno izuzimaju od pravila tržišnog natjecanja kako bi mogli ispunjavati posebnu društvenu ulogu zbog koje su osnovani. Tim pravnim subjektima koji obavljaju usluge od općeg gospodarskog interesa, a u njih nedvojbeno spadaju i javni servisi poput HRT-a, koji pružaju javne radiodifuzijske usluge, dopuštena je "privilegiranosti" u odnosu na ostale subjekte na tržištu. Stoga u konkretnom slučaju ne može biti riječ ni o zlouporabi monopolskog položaja HRT-a u smislu stavka 2. članka 49. Ustava, kao ni o nedopuštenom i neustavnom stavljanju HRT-a u povoljniji položaj u odnosu na druge komercijalne pružatelje radiodifuzijskih usluga.

Visina pristojbe

U dijelu prigovora predlagatelja koji se odnosi na obvezu plaćanja istog iznosa pristojbe za sve obveznike plaćanja, neovisno o njihovim socijalnim mogućnostima, napominje se da je člankom 35. stavkom 2. ZOHRT-a propisano da Nadzorni odbor HRT-a Odlukom o visini pristojbe može utvrditi i povlastice za određene kategorije obveznika plaćanja. Iz očitovanja HRT-a dostavljenog u predmetu broj: U-I-3949/2017 proizlazi da je Nadzorni odbor HRT-a u praksi koristio tu zakonsku mogućnost. Stoga Ustavni sud nije našao da bi zbog određene visine mjesečne pristojbe s razloga ekonomske krize i socijalne ugroženosti određenih skupina građana (posebice umirovljenika) trebalo preispitati odredbe osporenih članaka ZoHRT-a.

U odnosu na prigovore u pogledu članka 35. stavka 2. ZoHRT-a po kojima visinu mjesečne pristojbe za svaku godinu utvrđuje svojom odlukom Nadzorni odbor HRT-a uz prethodno odobrenje Vijeća za elektroničke medije, Ustavni sud ističe da se u ovom slučaju radi o prijenosu javne ovlasti kojom je zakonodavac na Nadzorni odbor HRT-a prenio ovlast donošenja odluke o visini mjesečne pristojbe. Budući da je HRT javna ustanova, čijeg glavnog ravnatelja i Nadzorni odbor imenuje Hrvatski sabor, Ustavni sud davanje takve ovlasti ne nalazi nesuglasnom Ustavu.

Ostali prigovori

U odnosu na osporavanje članka 36. stavka 1. ZoHRT-a s aspekta moguće povrede prava na dom utvrđeno je da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske ocjenjivao zakonitost Odluke o načinu odjave prijamnika te je presudama broj: Usoz-321/13-8 i Usoz-322/13-5 od 30. lipnja 2015. ocijenio nezakonitom i ukinuo točku 3.4. navedene odluke. Ta točka je, uz obvezu javnobilježničke ovjere potpisa, nezakonita i zbog propisivanja mogućnosti svakodnevne kontrole posjeda i/ili vlasništva prijamnika. Utvrdio je, naime, da je propisujući takvu mogućnost Nadzorni odbor HRT-a prekoračio svoje zakonske ovlasti, budući da niti članak 36. stavak 1. niti bilo koji drugi članak ZoHRT-a ne sadrže odredbe koje bi regulirale način kontrole korištenja odjavljenog prijamnika koji bi ovlaštenim osobama HRT-a takvu kontrolu omogućio na način koji dovodi do povrede Ustavom zajamčenog prava na nepovredivost doma ili zaštitu privatnosti.

U odnosu na prigovore nejednakosti pravnih i fizičkih osoba iz stavaka 4. i 8. članka 34. ZoHRT-a, jer osobe iz stavka 8. (one koje obavljaju ugostiteljsku djelatnost sukladno posebnom zakonu) ne moraju plaćati pristojbe za sve prijamnike u ugostiteljskom objektu, već plaćanjem jedne pristojbe pokrivaju tri dodatna prijamnika u istom ugostiteljskom objektu, Ustavni sud je istaknuo da je raspravljanje o (ne)jednakosti moguće samo na temelju usporedbe položaja jednih i položaja drugih u sličnim situacijama. Međutim, u ovom predmetu radi se o dvije skupine čiji položaj nije međusobno usporediv. Naime, stavak 8. članka 34. ZoHRT-a propisuje izuzetak od općeg režima iz članka 34. stavka 4. ZoHRT-a te se primjenjuje na zasebnu skupinu pravnih i fizičkih osoba koje se bave ugostiteljstvom i stoga njihov položaj nije usporediv s ostalim grupama pravnih i fizičkih osoba na koje se primjenjuje stavak 4. članka 34. ZoHRT-a.