Povodom zahtjeva koje su na temelju članka 34.a Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) podnijeli Općinsko vijeće Općine Rakovica i Gradsko vijeće Grada Slunja, Ustavni sud je odlukom ukinuo odredbu članka 92. stavka 5. ZKG-a. S druge strane, odredba članka 77. stavka 4. ZKG-a je ocijenjena suglasnom Ustavu. Ovim radom dajemo kratak prikaz te odluke.
Komunalna naknada
Obveza plaćanja komunalne naknade i komunalnog doprinosa predstavlja obvezu utvrđenu zakonom, koja nastaje pod uvjetima propisanim zakonima, dok odluku o uvjetima i načinu utvrđenja plaćanja odnosno o oslobađanju od plaćanja komunalne naknade i komunalnog doprinosa, sukladno člancima 78. i 95. ZKG-a donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave.
Kad je riječ o komunalnoj naknadi i komunalnom doprinosu, polazi se od činjenice da je sukladno Ustavu državna vlast, zakonodavna i izvršna, ograničena ustavnim jamstvom prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (članak 4. stavak 1., članak 128. stavak 1. Ustava).
Poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i način njihova financiranja definirani su člancima 129.a i 131. Ustava. Izričitom odredbom članka 129.a stavka 1. Ustava, komunalne djelatnosti određene su kao poslovi iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana. Ti poslovi uređuju se zakonom, a radi njihova obavljanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu (članak 131. stavak 1. Ustava).
Komunalni doprinosi i komunalna naknada novčana su javna davanja i prihodi proračuna jedinica lokalne samouprave koji se koriste za određenu namjenu, odnosno za financiranje građenja i održavanja infrastrukture, dok je građenje i održavanje komunalne infrastrukture obveza upravo jedinica lokalne samouprave. Komunalni doprinos je jednokratno novčano javno davanje koje se plaća za korištenje komunalne infrastrukture prilikom građenja ili ozakonjenja građevine i obveza je vlasnika zemljišta na kojem se gradi građevina ili se nalazi ozakonjena građevina odnosno investitora ako je na njega pisanim ugovorom prenesena obveza plaćanja komunalnog doprinosa. Komunalna naknada je novčano javno davanje koje se plaća za održavanje komunalne infrastrukture i obveza je vlasnika, odnosno korisnika nekretnine iz članka 92. stavka 1. ZKG-a.
Imajući u vidu da je ZKG-om (članci 76. stavak 2. i 91. stavak 2.) propisano da su ova novčana davanja prihod jedinca lokalne samouprave, predstavnička su tijela jedinica lokalne samouprave ovlaštena odlučivati o komunalnim naknadama i komunalnim doprinosima, što i proizlazi iz članka 131. Ustava.
Iz članaka 78. i 95. ZKG-a razvidno je da su pitanja uređenja komunalnog doprinosa i komunalne naknade stavljena u normativnu nadležnost predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, dok su komunalni doprinos i komunalna naknada isključivo prihod proračuna jedinice lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave zakonom su neposredno ovlaštene uređivati mogućnost potpunog i djelomičnog oslobađanja od dužnosti plaćanja komunalnog doprinosa i naknade, i to tako da mogu samostalno propisivati opće uvjete i razloge zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima pojedincima daje pravo na podnošenje zahtjeva za oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa i komunalne naknade (članci 78. i 95. ZKG-a). Jedino zakonsko izuzeće, ovlasti oslobađanja plaćanja komunalnog doprinosa i komunalne naknade sadržano je u odredbi članka 77. stavka 4. ZKG-a odnosno članka 92. stavka 5. ZKG-a.
Zakonsko izuzeće - članak 77. stavak 4. ZKG-a
Zakonsko izuzeće od ovlasti za oslobođenjem od plaćanja komunalnog doprinosa (sadržano u osporenom članku 77. stavku 4. ZKG-a), zapravo, s jedne strane, posljedica je toga što je već posebnim zakonima izrijekom propisano izuzeće od obveze plaćanja komunalnih doprinosa za građenje ili ozakonjenje određene građevine, pa u tim slučajevima nema obveze plaćanja doprinosa (primjerice, člankom 42. stavkom 4. Zakona o cestama, "Narodne novine" broj 84/11., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14., propisano je da se u slučaju građenja, rekonstrukcije i održavanja javnih cesta ne plaća komunalni doprinos). U vezi s tim, Ustavni sud ponavlja da pitanje svrhovitosti i potrebe za istodobno propisivanje iste materije u dva (ili više) zakona - u konkretnom slučaju oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa - nije, međutim, u djelokrugu ustavnosudske ocjene suglasnosti zakona s Ustavom.
Takvo normativno uređenje, u kontekstu relevantnih odredaba Ustava, nije u nesuglasnosti s ovlaštenjem zakonodavnog tijela da odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u skladu s načelima vladavine prava odnosno u skladu s Ustavom i zakonom (članci 2., 3. i 5. Ustava).
S druge strane, iz osporene odredbe članka 77. stavka 4. ZKG-a proizlazi da je zakonodavac propisao oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa za građenje i ozakonjenje onih objekata koji su od posebnog interesa svih građana Republike Hrvatske i koji imaju važan javni interes, kao i značajno gospodarsko značenje za Republiku Hrvatsku u cjelini, pa i za svaku pojedinu jedinicu lokalne samouprave. Unatoč svojoj sadržajnoj raznolikosti, objekti iz članka 77. stavka 4. ZKG-a služe nekom aspektu realizacije javnog interesa. Jasno je da objekti kao što su vatrogasni domovi i vojne građevine služe javnom interesu sigurnosti, dok objekti kao što su komunalne, vodne, pomorske infrastrukture, nadzemni i podzemni produktovodi i vodovi, cisterne za vodu i septičke jame služe zadovoljavanju osnovnih potreba građana. U osnovne bi se potrebe čak moglo uvrstiti mogućnost učinkovitog i urednog kretanja i prometovanja odnosno međusobne komunikacije među građanima čemu služi izgradnja parkirališta, cesta, staza odnosno komunikacijske i elektroničke komunikacijske infrastrukture. Objekti kao što su sportska i dječja igrališta, mostići, fontane i spomenici pridonose kvalitetnijem i kulturnijem građanskom životu na određenom području, dok sunčani kolektori, fotonaponski moduli na građevnoj čestici ili obuhvati zahvata u prostoru postojeće građevine pridonose kako interesu energetske samodostatnosti tako i zaštiti okoliša.
Ovakav zajednički, istovremeni nacionalni i lokalni značaj konkretnih objekata prati i svrha osporavanog oslobađanja od plaćanja komunalnog doprinosa propisana člankom 77. stavkom 4. ZKG-a u smislu olakšavanja i poticanja na izgradnju onih objekata koji su od takvog posebnog javnog interesa i važnosti. Ustavni sud u tom smislu ukazuje i na načela na kojima počiva zakonsko uređenje komunalnog gospodarstva u Republici Hrvatskoj propisana člankom 4. ZKG-a. Ustavni sud pri tome posebno ističe načela razmjerne koristi, solidarnosti i zaštite javnog interesa. Sukladno s načelom razmjerne koristi, vlasnici građevinskog zemljišta odnosno investitori, dužni su pridonositi građenju i održavanju komunalne infrastrukture plaćanjem javnih davanja u iznosu koji je razmjeran koristi koju stječu korištenjem uređenog građevinskog zemljišta odnosno građenjem komunalne infrastrukture. Priroda objekata koji su navedeni u članku 77. stavku 4. ZKG-a upućuje na to da će kod najvećeg dijela takvih objekata investitor biti država odnosno središnja vlast. S obzirom na to da se takvim investicijama pridonosi kako ujednačavanju kvalitete javnih usluga na različitim područjima Republike Hrvatske tako i kvaliteti komunalne infrastrukture i života u pojedinačnoj jedinici lokalne samouprave, proizlazi da je korist koju investitor ima istovremeno i korist koju imaju građani koji žive u toj jedinici lokalne samouprave. Štoviše, izgradnjom ovih objekata središnja vlast pridonosi ostvarenju načela solidarnosti. S jedne su strane proračunska sredstva svih građana investirana u izgradnju objekata od javnog interesa na području konkretne jedinice lokalne samouprave dok je s druge strane investitor oslobođen obveze plaćanja doprinosa na korist te jedinice. Navedeno je također primjenjivo i na situacije u kojima će vlasnik zemljišta odnosno investitor izgradnje nekih od objekata koji mogu imati i komercijalnu svrhu biti privatna osoba. Izgradnja ovih objekata pridonosit će i u takvim slučajevima ostvarenju javnog interesa i kvaliteti života bez obzira na privatni karakter investitora. Stoga, s obzirom na to da u svojoj konačnici konkretni objekti pridonose komunalnom kapacitetu pojedinačnih lokalnih jedinica, zakonsko izuzeće iz članka 77. stavka 4. ZKG-a ne predstavlja ograničenje ustavnog jamstva prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu te ne predstavlja jamstvo slobodnog raspolaganja vlastitim prihodima radi obavljanja poslova iz djelokruga koji je Ustavom uvršten u nadležnost jedinica lokalne samouprave. S obzirom na to da ne predstavlja ograničenje nije podložno ustavnoj ocjeni razmjernosti sukladno s člankom 16. Ustava. U skladu s tim, odluka o obliku i opsegu ove vrste jednokratne naknade kao načinu financiranja jedinica lokalne samouprave ulazi u ocjenu prosudbe demokratski legitimiranog zakonodavca.
Ustavni sud je u odnosu na osporeni članak 92. stavak 5. ZKG-a uputio na svoju prethodnu odluku broj: U-I-4637/2014 i dr. od 11. srpnja 2017. ("Narodne novine" broj 89. od 6. rujna 2017.) u kojoj je, ocjenjujući suglasnost s Ustavom članaka 19. stavka 1. i 26. Zakona o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 94/13. i 18/16.), zaključio sljedeće: Zakoni koji su mjerodavni za pravno područje lokalne i područne (regionalne) samouprave, s time i za pitanje komunalne naknade, ZoKG i ZoFJLPS, ne propisuju nikakvo oslobođenje od plaćanja komunalne naknade za Republiku Hrvatsku (izuzev pod uvjetima propisanima u članku 23. ZoKG-a, koji vrijede za sve obveznike komunalne naknade). Stoga je (i) Republika Hrvatska, kao vlasnica određenih vrsta nekretnina na koje se plaća komunalna naknada, obveznica plaćanja te naknade, a može biti oslobođena od plaćanja samo kada (i ako) takvu odluku donese predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, sve u skladu sa sadržajem i smislom članaka 22. i 23. ZoKG-a, odnosno članka 29. ZoFJLPS-a, a u svjetlu članka 131. Ustava.(...)
U konkretnom slučaju zakonodavac je oslobođenje Republike Hrvatske od plaćanja komunalne naknade uvrstio u zakon (...)
Takvim postupanjem samoupravni je djelokrug jedinica lokalne samouprave sužen ispod razine utvrđene člankom 4. stavkom 1. odnosno člankom 131. stavkom 1. Ustava, jer je prekršeno ustavno pravilo o ograničenosti zakonodavne vlasti ustavnim jamstvom prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Ustavni sud ponavlja da je riječ o ustavnom pravu koje jamči jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga - što podrazumijeva pravo na autonomno odlučivanje o svim aspektima tih prihoda, uključujući i o eventualnom oslobađanju obveznika od plaćanja komunalne naknade.
Navedena je stajališta Ustavni sud ponovio i u svojoj odluci broj: U-I-3760/2015 i dr. od 10. listopada 2017. kojom je pokrenut postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom te su ukinuti članci 23. i 29. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obrani ("Narodne novine" broj 75/15.; u daljnjem tekstu: ZIDZoO).
Prije svega Ustavni sud je naglasio kako iz njegove dosadašnje prakse ne proizlazi da sama komunalna naknada per se, kao oblik osiguranja vlastitih prihoda kojima jedinice lokalne samouprave slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svog djelokruga, ima ustavnopravni status. Ustavni sud je pak naglasio da, različito od komunalnog doprinosa, kao jednokratnog davanja koje se uplaćuje tijekom faze izgradnje objekta, komunalna naknada predstavlja davanje dugoročnog, obročnog karaktera koje se plaća za održavanje komunalne infrastrukture, financiranje održavanja i građenja komunalne infrastrukture. Način na koji je uređeno ovo davanje, a posebno njegova sveobuhvatnost, dugoročnost i široko postavljena namjena, ukazuje na to da u trenutnom sustavu financiranja samostalnih prihoda jedinica lokalne samouprave komunalna naknada predstavlja izuzetno važan izvor prihoda kojim jedinica lokalne samouprave brine o održavanju i unaprjeđenju komunalne infrastrukture, a time i odgovarajuće javne usluge koja se putem nje pruža stanovnicima na njenom području. Ovaj oblik naknade stoga ima bitnu ulogu u odabranom načinu zakonodavne provedbe ustavnog jamstva na vlastite prihode jedinica lokalne samouprave u iznosu koji je razmjeran njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonima.
Nadalje, Ustavni sud primjećuje da oblik osiguranja vlastitih prihoda jedinica lokalne samouprave u svrhu financiranja izgradnje, održavanja i razvoja komunalne infrastrukture koji se temelji na redovitim, jasno određenim, obročnim davanjima odražava već ranije navedeno načelo solidarnosti sukladno kojem građani razmjerno svojim mogućnostima sudjeluju u održavanju ili razvoju kvalitete komunalne infrastrukture od koje i osobno i kao zajednica imaju svakodnevne koristi. Redovni i uredni odnosi, odnosno svakodnevno funkcioniranje subjekata na određenom području ovisi o kvaliteti komunalne infrastrukture bez obzira radilo se o građanima ili o pravnim osobama. Da bi ispunili tu svrhu odnosno doprinijeli javnom interesu građana kojem služe, javni objekti također ovise o pristupu odnosno funkcioniranju komunalne infrastrukture koja postoji na području lokalne jedinice na kojem djeluju.
U tom smislu, a polazeći od ocjene da komunalna naknada predstavlja suštinski dio postojećeg sustava osiguranja vlastitih prihoda jedinica lokalne samouprave, oslobađanje objekata u vlasništvu središnje vlasti od obveze plaćanja komunalne naknade dovelo bi do značajnog umanjenja koristi koju bi stanovnici određenog područja dobili njihovom izgradnjom i djelovanjem s obzirom na to da bi trošak korištenja zajedničke komunalne infrastrukture tih objekata u vlasništvu središnje vlasti pao na teret vlastitih proračunskih sredstava te lokalne zajednice. Ono što bi stanovnicima na području konkretne lokalne jedinice bilo dano jednom rukom istovremeno bi drugom rukom bilo oduzeto. Takav pristup bio bi suprotan kako ranije navedenom načelu razmjerne korisnosti tako i načelu solidarnosti na kojima počiva sustav komunalnog gospodarstva kao odraz ustavnog jamstva prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
Zbog svega toga je Ustavni sud zaključio da je oslobađanje od plaćanja obveze komunalne naknade iz članka 92. stavka 5. ZKG-a predstavljalo ograničenje ustavnog jamstva prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu odnosno prava jedinica lokalne samouprave na slobodno raspolaganje vlastitim prihodima u svrhu obavljanja njihovih ovlasti propisanih Ustavom i zakonom. Iz već navedene prakse Ustavnog suda jasno proizlazi da zakonske iznimke od obveze plaćanja komunalne naknade mogu biti tek izuzetne. Kao takve moraju imati uvjerljivo opravdanje u jasno određenom značajnom javnom interesu. U konkretnom predmetu radi se o usko postavljenom oslobađanju iz kojeg nije moguće zaključiti kojem značajnom javnom interesu bi ono služilo, niti je to razvidno iz obrazloženja konačnog prijedloga zakona ili očitovanja ministarstva. U tom smislu ono predstavlja odstupanje od jasno određenih stajališta Ustavnog suda izraženih kroz predmete broj: U-I-4637/2014 i dr. od 11. srpnja 2017., odnosno broj: U-I-3760/2015 i dr. od 10. listopada 2017.
Dakle, člankom 92. stavkom 5. ZKG-a zakonodavac je zapravo ponovo oslobodio Republiku Hrvatsku, kao vlasnika vojnih građevina i građevinskih zemljišta unutar vojnih lokacija, od plaćanja komunalne naknade za garažne i poslovne prostore koji se nalaze unutar vojnih građevina i građevinskih zemljišta unutar vojnih lokacija, te na taj način nije poštovao navedene odluke Ustavnog suda, a što je obvezan u skladu s člankom 30. Ustavnog zakona.
dr. sc. Robert Peček
