Republika Hrvatska
Rješenjem broj: U-III-2154/2007 od 5. studenoga 2009., odbačena je ustavna tužba podnositeljice, Republike Hrvatske, kao nedopuštena te je izraženo stajalište da "država nije ovlaštena na podnošenje ustavne tužbe protiv odluka svojih vlastitih tijela niti je po naravi stvari moguće da joj budu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode". Navedeno stajalište potvrđeno je i rješenjem Ustavnog suda broj: U-III-1709/2009 od 5. ožujka 2013.
U tom je rješenju Ustavni sud, između ostalog, istaknuo: "Ustavna tužba je ustavnopravno sredstvo zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda koja mogu biti povrijeđena pojedinačnim aktima tijela državne ili javne vlasti Republike Hrvatske. Republika Hrvatska može biti stranka u postupcima pred redovnim i specijaliziranim sudovima ustrojenim na temelju Zakona o sudovima, ali u okolnostima konkretnog slučaja ne može biti nositeljica zaštite ustavnih prava. Drugim riječima, nije ovlaštena biti podnositeljica ustavne tužbe u postupku zaštite ustavnih prava pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske."
Druge pravne osobe javnoga prava
U odnosu na pravne osobe koje su ujedno i javnopravna tijela čiji je osnivač država i njihovo ovlaštenje da budu nositelji ustavnih prava, Ustavni sud je u odlukama broj: U-III-738/2005 i U-III-1694/2005., obje od 18. prosinca 2012., zauzeo stajalište da podnositeljica, Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka, "kao državna agencija nije ovlaštena na podnošenje ustavne tužbe u smislu članka 128. alineje 4. Ustava jer u konkretnoj pravnoj situaciji ne može biti nositelj zaštite ustavnih prava."
U odnosu na Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje Ustavni sud je rješenjem broj: U-III-2119/2010 od 18. ožujka 2015., izrazio stajalište da ni ta pravna osoba sui generis nema aktivnu legitimaciju u predmetu kojim su se osporavale presude donesene u parničnom postupku u kojem se odlučivalo o imovini podnositeljice koja je bila povezana s njezinom javnopravnom zadaćom. Utvrđeno je da je podnositeljica javnopravna osoba (ustanova) koje je osnivač (u smislu članka 44. stavka 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti) Republika Hrvatska. Sa svojim osnivačem, Republikom Hrvatskom, podnositeljica je u obavljaju zdravstvene djelatnosti kao javne službe organizacijski i funkcionalno usko povezana.
Stoga je Ustavni sud utvrdio da, unatoč tome što javnopravna tijela imaju opću pravnu sposobnost biti stranke u postupcima pred sudovima, to ne znači automatski da imaju i sposobnost biti nositelji zaštite ustavnih prava u ustavnosudskom postupku. To se ispituje u svakom slučaju podnošenja ustavne tužbe.
Najnovija praksa
U rješenju broj: U-III-432/2017 od 18. prosinca 2018. odbačena je tužba Hrvatskih cesta d.o.o. jer je utvrđeno da podnositelj društvo s ograničenom odgovornošću koje je u 100%-tnom vlasništvu Republike Hrvatske, a osnovano je temeljnim aktom društva - Izjavom društva s ograničenom odgovornošću - koju je za Republiku Hrvatsku dao član društva, O. B., ministar pomorstva, prometa i veza. Sa svojim osnivačem, Republikom Hrvatskom, podnositelj je u obavljanju djelatnosti iz cestovnog prometa povezan organizacijski i funkcionalno, te posredno i financijski.
Presude koje se osporavaju ustavnom tužbom donesene su u upravnom sporu u kojem se u povodu tužbe podnositelja odlučivalo o zakonitosti upravnog akta (rješenja o komunalnom doprinosu) Ličko-senjske županije kojim je podnositelju određena obveza plaćanja komunalnog doprinosa za izgradnju državne ceste D1 Zagreb – Split. U upravnom postupku i sporu odlučivalo se dakle o podnositeljevoj obvezi plaćanja komunalnog doprinosa, odnosno o novčanim sredstvima podnositelja koja su povezana s njegovom javnopravnom zadaćom. Budući da je podnositelj javnopravna osoba organizacijski, funkcionalno i podredno financijski, povezana s Republikom Hrvatskom, Ustavni sud utvrđuje da u okolnostima konkretnog slučaja Hrvatske ceste d.o.o. ne mogu biti nositelj zaštite ustavnih prava i nemaju aktivnu legitimaciju (locus standi) za podnošenje ove ustavne tužbe.
U tom slučaju mjerodavna je i praksa Europskog suda za ljudska prava u predmetu JKP Vodovod Kraljevo protiv Srbije (br. 57691/09 i 19719/10, odluka od 16. listopada 2018.) i Europske komisije u predmetu Španjolske željeznice - RENFE protiv Španjolske (br. 35216/97, odluka od 8. rujna 1997.)
U rješenju broj: U-III-343/2018 od 18. prosinca 2018. odbačena je tužba Centra za odgoj i obrazovanje Čakovec zbog nedostataka aktivne legitimacije jer je uvidom u sudski registar Trgovačkog suda u Varaždinu utvrđeno da je podnositelj ustanova čiji je osnivač Grad Čakovec (jedinica lokalne samouprave), registrirana za obavljanje djelatnosti osnovnoškolskog odgoja i obrazovanja djece i omladine s teškoćama u razvoju, lako mentalno retardirane djece s utjecajnim teškoćama, umjereno i teže mentalno retardirane djece, tjelesno invalidne djece koja su mentalno retardirana i autistične djece, radno osposobljavanje djece i omladine s većim teškoćama u razvoju do 21 godine starosti, produženi stručni postupak, socijalne usluge poludnevnog boravka, socijalne usluge individualne i grupne psihosocijalne podrške kod pružatelja usluga i socijalne usluge pomoći pri uključivanju u programe odgoja i obrazovanja (integracije). Osim toga, razmotrene su i mjerodavne odredbe Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi ("Narodne novine", broj 87/08., 86/09., 92/10., 105/10., 90/11., 16/12., 86/12., 126/12. - pročišćeni tekst, 94/13., 152/14., 7/17. i 68/18.) te je ocjenjeno da je podnositelj javnopravno tijelo koje je u obavljanju svoje djelatnosti kao javne službe organizacijski povezan sa svojim osnivačem u mjeri koja se može smatrati uskom povezanošću, te da je u obavljanju svoje djelatnosti financijski usko povezan s Republikom Hrvatskom i osnivačem.
U rješenju broj: U-III-4596/2017 od 18. prosinca 2018. odbačena je tužba Centra za restrukturiranje i prodaju (nasljednika Hrvatskog fonda za privatizaciju), koji je osporavao arbitražni pravorijek (vezan uz kuponsku privatizaciju), zbog nedostatka aktivne legitimacije. Utvrđeno je su podnositelj i njegovi prednici bili pravne osobe s javnim ovlaštenjima i u obavljanju svojih djelatnosti bili su organizacijski i funkcionalno usko povezani s Republikom Hrvatskom. Prednici podnositelja sudjelovali su u postupku kuponske privatizacije, odnosno podnositelj u istom postupku sudjeluje isključivo na temelju javnih ovlasti. Razmatrajući navode i razloge ustavne tužbe, a posebno imajući u vidu sadržaj osporenih presuda i pravorijeka, ocjena je Ustavnog suda da je u postupcima koji su prethodili ustavnosudskom postupku predmet spora neposredno vezan uz status podnositelja (i njegovih prednika) kao pravnih osoba s javnim ovlastima i proizlazi iz obavljanja tih ovlasti.
U rješenju broj: U-III-2767/2014 od 18. prosinca 2018. odbačena je ustavna tužba HEP-a, Operatora distribucijskog sustava d.o.o. Zagreb jer je utvrđeno da je podnositelj javnopravna osoba organizacijski, funkcionalno i podredno financijski, povezana s Republikom Hrvatskom.
Strane pravne osobe
Navedeno je stajalište Ustavnog suda primijenjeno i kod stranih pravnih osoba kojima je osnivač država. Tako je rješenjem Ustavnog suda broj: U-III-744/2010 od 14. ožujka 2013. odbačena ustavna tužba Kliničkog centra Univerziteta u Sarajevu iz Sarajeva, a rješenjem broj: U-III-3182/2011 od 23. svibnja 2013. odbačena ustavna tužba Javnog preduzeća Elektroprivreda Bosne i Hercegovine d.d., Sarajevo, Bosna i Hercegovina.
Isto tako, rješenjem broj: U-III-1370/2018 od 18. prosinca 2018. odbačena je i tužba Općine Apatin iz Srbije (vezano uz postupak zaštite vlasništva u Republici Hrvatskoj).
Zaključno
U odnosu na javnopravne osobe odnosno one pravne osobe koje imaju neposrednu organizacijsku i financijsku vezu s državom Ustavni sud je 2015. godine, usklađujući svoja stajališta o javnopravnim osobama kao podnositeljima ustavnih tužbi, promijenio svoju dotadašnju praksu i zauzeo restriktivniji pristup kad je riječ o ovlaštenju na podnošenje ustavnih tužbi od strane ustanova/pravnih osoba čija je osnovna djelatnost obavljanje javne službe u Republici Hrvatskoj. Budući da Republika Hrvatska nije ovlaštena podnijeti ustavnu tužbu jer, po naravi stvari, nije moguće da joj pojedinačnim aktom budu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, to mutatis mutandis ustavnu tužbu nije ovlaštena podnijeti niustanova (javnopravno tijelo, pravna osoba) čiji je osnivač Republika Hrvatska i koja je s osnivačem u obavljanju svoje djelatnosti u okviru službe/posla koji obavlja usko organizacijski i funkcionalno povezana.
Navedena stajališta se primjenjuju i na druge takve ili slične podnositelje koji zbog svojih odnosa s državom u okolnostima pojedinog konkretnog slučaja ne mogu biti nositelji zaštite ustavnih prava i nemaju aktivnu legitimaciju (locus standi) za podnošenje ustavne tužbe.
dr. sc. Robert Peček
