Malo koje upravnoprocesno pitanje je izazvalo toliki interes javnosti, ne samo profesionalne, kao ono tko odlučuje o izuzeću predsjednice Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa (dalje: Povjerenstvo) kada dužnosnik postavi zahtjev za njezino izuzeće u konkretnom predmetu.1
Posebni zakon, tj. Zakon o sprječavanju sukoba interesa, ne daje odgovor na to pitanje.
Riječ o materiji upravnog postupka, pa se podredno primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku (dalje: ZUP). Ovo je važno ne samo u pogledu Povjerenstva, već i ostalih kolegijalnih neovisnih tijela koja odlučuju u upravnom postupku2. U pravilu je riječ o jednostupanjskim upravnim postupcima.3
Prema članku 24. stavak 5. ZUP-a, o izuzeću čelnika prvostupanjskog tijela, po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke, odlučuje zaključkom čelnik drugostupanjskog tijela, a ako takvog tijela nema, o izuzeću će odlučiti tijelo koje obavlja nadzor nad tim javnopravnim tijelom.4
U nedostatku drugostupanjskog tijela, krenula je potraga za tijelom koje obavlja nadzor nad Povjerenstvom. Pritom je, međutim, na umu potrebno imati da se ne radi bilo o kojoj vrsti nadzora, već o nadzoru u upravnopravnom kontekstu.
Stoga je u potragu za odgovorom na pitanje iz naslova lakše krenuti od eliminiranja tijela koja se ne mogu smatrati takvim tijelom.
To, očito, ne može biti Hrvatski sabor, bilo kao plenum, bilo kao neko od saborskih radnih tijela. Parlament je političko tijelo, a ne tijelo koje obavlja upravnopravni nadzor. Usto, u pogledu rješavanja upravnih stvari Hrvatski sabor nije nadređen Povjerenstvu. Na koncu, Sabor je sastavljen od državnih dužnosnika, koji podliježu odlučivanju Povjerenstva, pa bi u ovoj varijanti prijetio ozbiljan sistemski rizik za neovisnost Povjerenstva.5
Spomenutu ulogu ne mogu imati ni upravni sudovi. Oni provode ocjenu zakonitosti pojedinačnih odluka (upravnih akata) donesenih u upravnom postupku, ispunjavajući svoju ustavnu ulogu sudskog kontrolora pojedinačnih odluka. Međutim, upravni sudovi to čine u upravnom sporu, koji je zasebni pravni postupak u odnosu na upravni postupak. K tome, sudbeni nadzor nije nadzor u smislu ZUP-a. Da bi upravni sud imao koju nadležnost u upravnom postupku, za to mora postojati izričita zakonska osnova. Primjer takve osnove je rješavanje sukoba nadležnosti između pojedinih vrsta javnopravnih tijela (članak 19. stavak 2. ZUP-a). Takvo pravno utemeljenje ne postoji u pogledu izuzeća službenih osoba u upravnom postupku, niti može biti izvedeno valjanom pravnom interpretacijom.
Povjerenstvo i srodna tijela ne podliježu ni upravnome odnosno inspekcijskom nadzoru od strane središnjih tijela državne uprave (u pravilu, ministarstava).
Zbog posebnosti položaja ovakvih neovisnih tijela u hrvatskom sustavu javne vlasti, očito je da se odgovor na konkretno pitanje ne može pronaći isključivo primjenom odredbe članka 24. stavak 5. ZUP-a. Pitanje ima i ustavnopravne implikacije.
Ne postoji drugo tijelo koje, u kontekstu vođenja upravnog postupka, nadzire rad Povjerenstva. Istodobno, ne može postojati situacija u kojoj nitko nije nadležan odlučiti o zahtjevu za izuzeće.
U nedostatku druge (ustavno)pravo prihvatljive solucije, neovisnost ovovrsnih tijela u najvećoj se mjeri osigurava odlučivanjem unutar kolegijalnog tijela. Članovi pritom nisu ovisni o predsjedniku, jer ih on ne bira, niti razrješava. Stoga smatramo da o izuzeću predsjednice Povjerenstva (i čelnika drugih srodnih kolegijalnih tijela) odlučuju ostali članovi kolegijalnog tijela, tj. Povjerenstvo bez sudjelovanja predsjednice u odlučivanju o tome.6
Dodajmo da ni jedno tijelo nije ovlašteno unaprijed načelno „presuditi“ o ovome pitanju. Možebitna odluka Povjerenstva o izuzeću svoje predsjednica preispitivanju od strane upravnog sudstva i Ustavnog suda Republike Hrvatske podliježe tek u slučaju da bude osporena u odnosnoj (ustavnoj) tužbi.
Istodobno, Povjerenstvo je, smatrajući se nenadležnim, odlučilo krenuti putem koji bi, po njihovu mišljenju, mogao rezultirati odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske u postupku povodom negativnog sukoba nadležnosti.7
doc. dr. sc. Alen Rajko
_______________________________________
(1) Nespornim smatramo da je o izuzeću potrebno odlučiti zaključkom prije donošenja odluke o meritumu stvari. To je moguće učiniti i neposredno prije odlučivanja o meritumu. Odlučivanju o izuzeću ne bi trebala prisustvovati službena osoba čije se izuzeće traži. Protiv zaključka o zahtjevu za izuzeće nije dopuštena posebna žalba ni tužba, ali se odluka sadržana u zaključku može osporavati u žalbi ili tužbi protiv odluke o glavnoj stvari.
(2) Osim neovisnih tijela uspostavljenih specijalnim zakonodavstvom, u ovoj se situaciji može naći, primjerice i Vlada Republike Hrvatske, kada u upravnom postupku donosi upravne akte, u slučaju zahtjeva za izuzeće predsjednika Vlade ili predsjednika Vladinog povjerenstva (v. članak 29. Zakona o Vladi Republike Hrvatske).
(3) Premda nije od pomoći pri ovoj analizi, upućujemo na sličnu dvojbu na koju je u ovoj rubrici odgovor ponuđen u tekstu pod naslovom Upravni postupak: izuzeće čelnika drugostupanjskoga kolegijalnog tijela.
(4) Općenito, materija izuzeća službene osobe uređena je odredbama članka 24. ZUP-a. Riječ je o normama „pisanima“ za standardne situacije upravnog postupka, u koje se posebno ustrojena, neovisna tijela djelomice ne uklapaju.
Norma članka 24. stavak 1. ZUP-a daje odgovor na pitanje o nadležnosti za odlučivanje o izuzeću člana Povjerenstva: o tome odlučuje predsjednik Povjerenstva, kao čelnik tijela.
(5) Uzgredno, tijela poput parlamenata nisu uopće „dizajnirana“ za donošenje ovakvih vrsta odluka.
(6) Kada bi se glasovi ostalih članova Povjerenstva o izuzeću predsjednice Povjerenstva podijelili, jedini praktični izlaz bio bi da presuđuje glas njezinog zamjenika.
Ovaj tekst ne daje odgovor na pitanje tko odlučuje o zahtjevu za izuzeće „inokosnih“ neovisnih tijela (npr. povjerenika za informiranje). O tome nekom drugom prilikom.
(7) O tome v. npr. na poveznici:
https://www.sukobinteresa.hr/hr/priopcenja/priopcenje-11
