Sud Europske unije
PRIOPĆENJE ZA MEDIJE br. 81/19.
U Luxembourgu 24. lipnja 2019.
Presuda u predmetu C-619/18
Komisija/Poljska
Spornim se mjerama krše načela sudačke nesmjenjivosti i neovisnosti
Novi poljski zakon o Vrhovnom sudu (u daljnjem tekstu: Zakon o Vrhovnom sudu) stupio je na snagu 3. travnja 2018. Na temelju tog zakona, dobna granica za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda snižena je na 65 godina. Nova dobna granica primjenjivala se počevši od datuma stupanja na snagu zakona, što je vrijedilo i za suce tog suda imenovane prije tog datuma. Produljenje aktivnog sudačkog mandata sudaca Vrhovnog suda nakon dosezanja dobne granice od 65 godina bilo je moguće, ali je bilo uvjetovano podnošenjem izjave dotičnog suca o tome da želi nastaviti s obnašanjem svoje dužnosti, podnošenjem potvrde da mu njegovo zdravstveno stanje dopušta rad, kao i davanjem odobrenja predsjednika Republike Poljske. Prilikom davanja tog odobrenja, predsjednika Republike Poljske ne obvezuje nijedan kriterij i njegova odluka ne podliježe nikakvom sudskom nadzoru.
Tako su, u skladu s tim zakonom, suci u aktivnoj službi na Vrhovnom sudu koji su navršili 65 godina prije datuma stupanja na snagu tog zakona ili najkasnije 3. srpnja 2018., trebali otići u mirovinu 4. srpnja 2018., osim ako najkasnije do 3. svibnja 2018. nisu podnijeli navedenu izjavu i navedenu potvrdu te ako im predsjednik Republike Poljske nije odobrio produljenje njihova mandata na Vrhovnom sudu.
Komisija je 2. listopada 2018. podnijela pred Sudom tužbu zbog povrede obveze.1 Komisija smatra da je Poljska povrijedila pravo Unije time što je, s jedne strane, snizila dobnu granicu za odlazak u mirovinu te ju je primijenila na suce koji su na Vrhovni sud imenovani do 3. travnja 2018. i time što je, s druge strane, predsjedniku Republike Poljske povjerila diskrecijsku ovlast produljenja aktivnog sudačkog mandata sudaca Vrhovnog suda.2
Rješenjem od 15. studenoga 2018., predsjednik Suda prihvatio je Komisijin zahtjev kojim se tražilo donošenje odluke o ovom predmetu u ubrzanom postupku.
Komisija je na raspravi istaknula da, unatoč izmjenama odredaba Zakona o Vrhovnom sudu, koje se pobija u ovom postupku, zakonom od 21. studenoga 2018., nije sigurna hoće li se tim zakonom od 21. studenoga 2018. ukloniti navodne povrede prava Unije i da, u svakom slučaju, postoji interes za donošenje presude Suda u tom predmetu s obzirom na važnost neovisnosti sudske vlasti u pravnom poretku Unije.
U svojoj presudi Sud najprije podsjeća da pravo Unije počiva na temeljnoj premisi da svaka država članica sa svim drugim državama članicama dijeli zajedničke vrijednosti iz članka 2. UEU-a i priznaje da ih one dijele s njom3. Ta pretpostavka podrazumijeva i opravdava postojanje uzajamnog povjerenja među državama članicama i osobito među njihovim sudovima, u priznavanju tih vrijednosti na kojima se Unija temelji, među kojima je i vladavina prava i stoga u poštovanju prava Unije koje ih provodi.
Usto, iako je ustrojstvo pravosuđa u državama članicama u njihovoj nadležnosti, države članice ipak su, prilikom izvršavanja te nadležnosti, obvezne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije. Iz toga slijedi da države članice moraju osigurati pravne lijekove nužne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije, u smislu članka 47. Povelje. Konkretnije, svaka država članica na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a mora osigurati da tijela koja su, u svojstvu „suda”, u smislu prava Unije, dio njezina sustava pravnih lijekova u tim područjima, udovoljavaju zahtjevima takve zaštite. Kako bi se zajamčila mogućnost da tijelo poput Vrhovnog suda osigura takvu zaštitu, ključno je očuvanje neovisnosti takvog tijela. Posljedično, nacionalni propisi koje je Komisija dovela u pitanje u svojoj tužbi mogu biti predmet nadzora u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.
Sud zatim utvrđuje da neophodna sloboda sudaca u odnosu na bilo kakve vanjske utjecaje ili pritiske zahtijeva određena jamstva kojima se može zaštititi osoba pojedinaca koji su zaduženi za suđenje, kao što je nesmjenjivost. Načelo nesmjenjivosti osobito nalaže da suci mogu ostati na dužnosti dok ne dosegnu dobnu granicu obveznog odlaska u mirovinu ili do isteka njihova mandata, u slučaju da su imenovani na određeno vrijeme. Iako nema posve apsolutnu primjenu, od navedenog su načela moguća odstupanja samo zbog legitimnih i imperativnih razloga koji opravdavaju to odstupanje, uz poštovanje načela proporcionalnosti. U ovom slučaju, primjena mjere snižavanja dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda na suce koji se već nalaze u aktivnoj službi na tom sudu, posljedično dovodi do prijevremenog prestanka obnašanja njihove sudačke dužnosti. Takva primjena može se prihvatiti samo ako je opravdana legitimnim i proporcionalnim ciljem i pod uvjetom da kod građana ne dovodi do nastanka opravdanih sumnji u pogledu neovisnosti predmetnog suda od utjecaja vanjskih čimbenika i njegove neutralnosti u odnosu na suprotstavljene interese.
Sud odbacuje argument Poljske u skladu s kojim je do snižavanja dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda na 65 godina došlo zbog želje da se ta dob uskladi s općom dobnom granicom za odlazak u mirovinu koja se primjenjuje na sve radnike u Poljskoj i da se na taj način poboljša dobna struktura zaposlenika na tom sudu. Naime, obrazloženje nacrta novog zakona o Vrhovnom sudu, primjena novog mehanizma koji predsjedniku republike omogućuje da na temelju diskrecijske ocjene odluči produljiti na taj način skraćeni mandat suca i činjenica da je predmetna mjera utjecala na gotovo jednu trećinu sudaca u aktivnoj službi na tom sudu, među kojima i na njegovu prvu predsjednicu čiji je Ustavom zajamčen šestogodišnji mandat skraćen, takvi su da stvaraju ozbiljne sumnje u pogledu stvarnih ciljeva te reforme. Osim toga, čini se da ta mjera nije primjerena za ostvarenje ciljeva koje navodi Poljska niti proporcionalna. Posljedično, Sud utvrđuje da primjena te mjere snižavanja dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda na suce koji se već nalaze u aktivnoj službi na tom sudu nije opravdana legitimnim ciljem i da ugrožava načelo nesmjenjivosti sudaca koje je svojstveno njihovoj neovisnosti.
Sud nadalje ističe da jamstva neovisnosti i nepristranosti sudova zahtijevaju da predmetno tijelo potpuno autonomno izvršava svoje funkcije, zaštićeno od vanjskih intervencija ili pritisaka koji bi mogli ugroziti neovisnost prosudbe njegovih članova i utjecati na njihove odluke, uz poštovanje objektivnosti i bez postojanja ikakvog interesa u pogledu rješenja spora. On u tom pogledu navodi da pretpostavke i postupovna pravila kojima novi zakon o Vrhovnom sudu uvjetuje eventualno produljenje sudačke dužnosti suca Vrhovnog suda nakon dosezanja uobičajene dobne granice za odlazak u mirovinu ne ispunjavaju takve zahtjeve. Naime, takvo produljenje od sada podliježe donošenju odluke predsjednika republike koja je diskrecijske prirode zbog toga što njezino donošenje kao takvo nije uvjetovano nikakvim objektivnim i provjerljivim kriterijem te koja ne mora biti obrazložena. Osim toga, takva odluka ne može biti predmet sudskog postupka.
Usto, Državno sudbeno vijeće – koje daje mišljenje predsjedniku republike prije nego što on donese svoju odluku – zbog nepostojanja odredbe koja bi ga obvezivala da obrazloži svoje mišljenje, u pravilu se ograničilo na davanje povoljnih ili nepovoljnih mišljenja, ponekad bez bilo kakvog obrazloženja, a ponekad sa samo formalnim obrazloženjem. Stoga, ta mišljenja nisu takva da predsjedniku republike mogu na objektivan način razjasniti situaciju prilikom izvršavanja ovlasti koja mu je povjerena da - u dva navrata i svaki put u trajanju od po tri godine - produlji mandat suca Vrhovnog suda između njegove 65. i 71. godine života. Sud zaključuje da ta ovlast može dovesti do nastanka opravdanih sumnji, osobito kod građana, u pogledu neovisnosti dotičnih sudaca od vanjskih čimbenika i njihove neutralnosti u odnosu na interese koji se pred njima mogu suprotstavljati.
___________________________________
^ 1 Usto, dok Sud ne donese presudu, Komisija je od njega zatražila da, u okviru postupka privremene pravne zaštite, naloži Republici Poljskoj donošenje sljedećih privremenih mjera: 1.) mjere obustave primjene nacionalnih odredaba koje se odnose na snižavanje dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda; 2.) mjere poduzimanja svih potrebnih mjera kako bi osigurala da suci Vrhovnog suda na koje se odnose sporne odredbe mogu nastaviti obnašati svoje dužnosti na istom položaju, uživajući isti status i ista prava te uvjete zaposlenja koje su imali prije stupanja na snagu Zakona o Vrhovnom sudu; 3.) mjere suzdržavanja od donošenja svih mjera koje se odnose na imenovanje sudaca Vrhovnog suda umjesto onih na koje se odnose navedene odredbe, kao i od svih mjera koje se odnose na imenovanje novog prvog predsjednika Vrhovnog suda ili koje se odnose na određivanje osobe odgovorne za upravljanje Vrhovnim sudom umjesto njegova prvog predsjednika do imenovanja njegova novog prvog predsjednika; 4.) mjere obavještavanja Komisije, najkasnije mjesec dana nakon dostave rješenja Sudu, a zatim svakog mjeseca o svim mjerama koje će donijeti kako bi u svemu postupila u skladu s tim rješenjem. (PM 48/19) Rješenjem od 17. prosinca 2018., Sud je u potpunosti prihvatio Komisijin zahtjev za određivanje privremenih mjera do objave presude u tom predmetu (vidjeti PM br. 204/18).
^ 2 Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
3 Ta odredba među ostalim predviđa da se Unija temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina.
NAPOMENA: Tužbu zbog povrede obveze protiv države članice koja nije ispunila obveze koje proizlaze iz prava Unije mogu podnijeti Komisija ili druga država članica. Ako Sud utvrdi postojanje povrede, dotična država članica mora postupiti u skladu s presudom u najkraćem roku. (Ako Komisija smatra da država članica nije postupila u skladu s presudom, može podnijeti novu tužbu kojom će zahtijevati novčane sankcije. Međutim, u slučaju kad država nije Komisiji priopćila mjere kojima provodi direktivu, Sud može, na Komisijin prijedlog, nametnuti sankcije već u postupku koji dovodi do prve presude.)
