Pravno područje migracija, pitanja prava izbjeglica, tražitelja azila, azilanata i prognanih osoba zakonsko uređenje danas zasniva na Ženevskoj Konvenciji o statusu izbjeglica iz 1951. godine kojom su propisane okolnosti u kojima država ugovornica mora osigurati izbjeglički status onima koji to zatraže, kao i sva prava i obveze tih osoba.
Članak 33. st. 1. Ženevske Konvencije glasi: “1. Nijedna Država ugovornica neće protjerati ili vratiti („refouler”) izbjeglicu na granicu teritorija gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog rasnih, vjerskih, nacionalnih razloga, kao i zbog pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili zbog političkog mišljenja.”
Primjenu Ženevske konvencije nadgleda Ured Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice, The Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) koji je u Zaključcima o međunarodnoj zaštiti izbjeglica usvojenima dana 13. rujna 2001. definirao načelo "non-refoulement" kao: "...temeljno načelo zaštite zajamčeno Konvencijom koje ne podliježe odstupanjima." Navedeno načelo smatra se međunarodnim običajnim pravom obvezujućim za sve države ugovornice i podrazumijeva apsolutnu zabranu mučenja i drugog okrutnog, neljudskog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja. Zaštita od refoulement-a u odnosu na izbjeglice također je obvezujuća bez obzira na njihov formalni status, što stoga uključuje i tražitelje azila, a označava dužnost država ugovornica da poduzmu sve mjere kako bi spriječile protjerivanje i vraćanje tražitelja azila ili izbjeglica na granice teritorija gdje bi njihovi životi ili sloboda bili ugroženi ili gdje bi bili podvrgnuti kaznenom progonu. Non-refoulment načelo uključuje i zabranu odbijanja na granici, presretanja i neizravnog refoulement postupka bilo prema pojedincu koji traži azil ili prema masivnom izbjegličkom priljevu.
Ugovorom o Europskoj uniji koji je izmijenjen i dopunjen Lisabonskim sporazumom koji je stupio na snagu dana 1. prosinca 2009., utvrđeno je da temeljna načela ljudskih prava zajamčena Konvencijom predstavljaju dio prava Europske unije te se spominju u člancima 2. i 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06., dalje: Konvencija) koji propisuju da se Unija temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući prava pripadnika manjina, te da priznaje prava, slobode i načela koja su utvrđena Poveljom o temeljnim pravima Europske unije usvojene 7. prosinca 2000. u Strasbourgu, a koja ima pravnu snagu ugovora. Ugovorom o funkcioniranju Europske unije izmijenjenim i dopunjenim Lisabonskim sporazumom koji je stupio na snagu dana 1. prosinca 2009., utvrđeno je da Unija predstavlja područje slobode, sigurnosti i pravde s poštovanjem temeljnih prava i različitih pravnih sustava i tradicija država članica, da osigurava zajedničku politiku azila, useljavanja i kontrole vanjskih granica koja se temelji na solidarnosti među državama članicama i koja je pravedna prema državljanima trećih zemalja, dok razvija zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite čiji je cilj svakom državljaninu treće zemlje kojem je potrebna međunarodna zaštita ponuditi odgovarajući status i osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja imigranta (non-refoulement). Navedene obveze sadržane su u Glavi V – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Dijela trećeg Ugovora o funkcioniranju Europske unije, politike i unutarnjeg djelovanja unije.
Recentnom presudom Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP) od 13. veljače 2020. u predmetu N. D. i N. T. protiv Španjolske1 utvrđeno je u kojim okolnostima se ipak neće raditi o povredi zabrane kolektivnog protjerivanja stranaca koji kao izbjeglice ulaze u prostor Europske unije. U navedenom predmetu odlučeno je o pravima migranata iz podsaharske Afrike (u nastavku teksta: aplikanti) koji su 13. kolovoza 2014. ilegalno pokušali ući u španjolski teritorij tako što su se penjali preko ograda koje okružuju enklavu Melilla na obali Sjeverne Afrike, zbog čega su ih španjolske vlasti, postrojbe Guardia Civil, žurno, na silu, protiv njihove volje i s "lisicama" na rukama vratile u Maroko, čime je ostvareno protjerivanje (expulsion) u smislu članka 4. Protokola br. 4. Aplikanti su u zahtjevu podnesenom ESLJP-u tvrdili da su bili podvrgnuti kolektivnom protjerivanju, popularno zvanom push-back, da se njihova situacija nije razmotrila na pojedinačnoj osnovi, da protjerivanje nije bilo pravno utemeljeno i da im nije pružen nikakav oblik pravnog savjetovanja. Prigovorili su također da im je pred španjolskim vlastima bilo nemoguće dokazati svoj identitet, iznijeti svoje pojedinačne situacije, opravdati bojazan od povratka u Maroko i postići da se u obzir uzme opasnost od zlostavljanja s kojom su bili suočeni u Maroku.
ESLJP je u presudi od 3. listopada 2017. jednoglasno presudio da je došlo do povrede članka 4. Protokola br. 4. i članka 13. u vezi s člankom 4. Protokola br. 4., odnosno da su navedenim aplikantima povrijeđena prava na zabranu kolektivnog protjerivanja stranaca i pravo na djelotvoran pravni lijek i to stoga što predmetu nije ispitana pojedinačna situacija svakog aplikanta.
Međutim, predmet je na inicijativu španjolske Vlade upućen 29. siječnja 2018. na Veliko vijeće te je raspravljen. U ovom je slučaju ESLJP po prvi puta bio suočen s pitanjem primjenjivosti članka 4. Protokola br. 4. na neposredan prisilni povratak migranata s granice Shengena, nakon pokušaja većeg broja migranata da nasilno i prema prethodno stvorenoj namjeri, nezakonito uđu in concreto u Španjolsku. S obzirom da se radilo o odbijanju migranata da uđu na teritorij Španjolske, a ne protjerivanju, ESLJP je prvo utvrđivao može li se pojam "protjerivanje" (expulsion) i praksa vezana uz taj institut primijeniti i na ovaj slučaj. ESLJP je stoga zaključio da primjena Konvencije ne smije ovisiti o formalnim razlikama, kao što je to u ovom slučaju, drugim riječima, nebitno je radi li se o neregistriranim migrantima ili tražiteljima azila koje je država članica prisilno uklanjala sa svojeg teritorija, već je bitno da migrantima u svakom slučaju prijeti opasno odnosno loše postupanje prema njima u državi iz koje bježe, što je dostatno da ih se izjednači u pravu na zaštitu koju pruža Konvencija. Konvenciju stoga treba tumačiti autonomno, jer bi postupanje suprotno navedenom dovelo do arbitrarnosti, odnosno proizvoljnosti. Unatoč legitimnoj zabrinutosti država članica i nastojanjima da se spriječe loše prakse migranata u zaobilaženju imigracijskih pravila, ne smije doći do neučinkovite zaštite koja je predviđena konvencijom, osobito člankom 3. koji je implementirao zabranu vraćanja izbjeglica sukladno Ženevskoj konvenciji. ESLJP je stoga pojam "protjerivanja" u konkretnom predmetu protumačio kao svaku situaciju koja se odnosi na prisilno uklanjanje stranaca s teritorija države članice, bez obzira na zakonitost boravka pojedinaca, duljinu vremena koje je provela na teritoriju države članice, mjestu na kojem je bila uhićena, zatim neovisno o statusu kojeg ima - radi li se o migrantu ili tražitelju azila i kakvo je bilo njegovo ponašanje prilikom prelaska granice. Konačno je utvrđeno da se članci 3. Konvencije i članak 4. Protokola br. 4 primjenjuju sve situacije u nadležnosti države ugovornice, uključujući i one u kojima vlasti države članice još nisu ispitale postoje li osnove temeljem kojih se pojedincima dopušta pravo na zaštitu. ESLJP se pozvao na svoja razmatranja koja su bila temelj za njegove prethodne odluke u predmetima Hirsi Jamaa i drugi protiv Italije, Sharifi i drugi protiv Grčke i Khlaifia i drugi protiv Italije, u kojima se radilo o aplikantima koji su morskim putem pokušali ući na teritorij unutar granica schengena pa nije bilo razloga za drugačije tumačenje izraza expulsion (protjerivanje) s obzirom da se u konkretnom slučaju radilo o protjerivanju radi nasilnog pokušaja ulaska u Španjolsku kopnom.
Veliko vijeće je, suprotno odluci od 3. listopada 2017., konačno presudilo da nije došlo do povrede prava na zabranu kolektivnog protjerivanja stranaca i prava na djelotvoran pravni lijek, smatrajući da je Španjolska ispoštivala non-refoulment načelo. U konkretnom slučaju veliko vijeće je utvrdilo da su aplikanti - migranti/tražitelji azila - nasilno, u velikom broju i prethodno planirajući ušli u teritorij Španjolske preskačući zaštitnu ogradu, unatoč činjenici da je Španjolska organizirala legalne prijelaze s kontrolnim točkama, te su stoga od strane postrojbe Guardia Civil istjerani s teritorija na koji su nasilno i nekontrolirano pokušali ući. Ocijenjeno je da je takvo ponašanje aplikanata stvorilo poremećaj i opasnost za javnu sigurnost koju je stoga teško nadzirati. Kroz dvostruki test ocijenjeno je također da upravo zbog takvog postupanja aplikanata nije došlo do povrede prava na zabrana kolektivnog protjerivanja stranaca i prava na djelotvoran pravni lijek. K tome aplikanti - adresati konvencijskog prava članka 4. Protokola br. 4., nisu prešli španjolsku granicu zakonito, pa stoga nisu niti mogli zatražiti zaštitu pod okriljem Konvencije.
ESLJP je u konkretnom slučaju otklonio mogućnost da je aplikantima povrijeđen članak 13. Konvencije - pravo na djelotvoran pravni lijek - s obzirom da je Španjolska osigurala istinski i učinkovit pristup pravnim sredstvima, osobito u graničnim postupcima, no ta sredstva aplikanti nisu iskoristili, za što Španjolska nije odgovorna, odnosno, aplikanti nisu onemogućeni u ostvarivanju svojih prava "krivnjom" španjolskih vlasti u konkretnom slučaju. To između ostalog i stoga što je Španjolska omogućila aplikantima da na njen teritorij uđu na nekoliko mogućih načina; španjolske su vlasti tako 1. rujna 2014., nedugo nakon događaja u izloženom slučaju, postavile ured za registraciju zahtjeva za azil na međunarodnom graničnom prijelazu Beni Enzar, no čak i prije toga postojala je ne samo zakonska i formalna obveza prihvaćanja zahtjeva za azil na tom graničnom prijelazu, već i stvarna mogućnost podnošenja takvih zahtjeva. Aplikanti su, osim što im je omogućen istinski i učinkovit pristup španjolskom teritoriju na graničnom prijelazu Beni Enzar, mogao podnijeti zahtjev za vizu ili za međunarodnu zaštitu u španjolskim diplomatsko-konzularnim predstavništvima u njihovim zemljama podrijetla ili tranzita ili u Maroku. Drugim riječima, da su podnositelji zahtjeva željeli zatražiti takvu zaštitu, mogli su otputovati u španjolski konzulat u Nadoru, koji je bio blizu mjesta na kojem su aplikanti pokušali nasilno preskočiti ogradu i ući na španjolski teritorij. Aplikanti niti jednu od legalno mogućih opcija ulaska u Španjolsku nisu iskoristili, a Sudu nisu niti valjano objasnili zašto to nisu učinili, niti su tvrdili da bi bili spriječeni u tome. Aplikanti stoga nisu uvjerili ESLJP kako postoje valjani i uvjerljivi razlozi zbog kojih nisu koristili granični prijelaz Beni Enzar. U ovom slučaju, čak i pod pretpostavkom da su postojale poteškoće u fizičkom približavanju prijelazu s marokanske strane, nije utvrđena odgovornost tužene vlade za nastalu situaciju te je ESLJP utvrdio da nije bilo povrede članka 4. Protokola br. 4.
Sažeto, u izloženom predmetu ESLJP je prvenstveno utvrđivao je li Španjolska omogućila specifične i učinkovite legalne ulaske u svoj teritorij i osigurala potrebne granične postupke, te potom ako jest osigurala takvu mogućnost ulaska, a jest, jesu li postojali opravdani razlozi za koje je odgovorna Španjolska, a uslijed kojih migranti nisu mogli ući na španjolski teritorij legalno i transparentno. Izostanak ovakvih razloga na strani, u ovom slučaju, Španjolske, stavilo je migrantima na teret odgovornost za opisani nelegalni i nasilni pokušaj ulaska na teritorij schengena bez potrebne identifikacije prilikom ulaska. Naposljetku, umjesto zaključka u ovom predmetu, Veliko vijeće ESLJP-a je dodatno naglasilo da "...tamo gdje postoje primjereni mehanizmi i osiguranje prava na traženje zaštite pod okriljem Konvencije, osobito članka 3., na opći i učinkoviti način, Konvencija neće sprječavati zemlje (članice ugovornice EU, op. aut.) u ispunjenju svojih obveza prema građanima u vidu čuvanja sigurnosti granica, od (neopravdanih) zahtjeva za zaštitu kada su osigurani legalni granični prijelazi." K tome, Španjolska je na neki način i pohvaljena, jer je tim istim migrantima osigurala mogućnost dopuštenog ulaska na teritorij Španjolske, na kontrolirani granični prijelaz Beni Enzar.
ESLJP je istaknuo da navedena odluka ne dovodi u pitanje široki konsenzus unutar međunarodne zajednice o obvezi i potrebi država ugovornica da zaštite svoje ili vanjske granice schengenskog prostora, na način koji je u skladu sa specifičnim garancijama Konvencije te posebno sa obavezom zabrane protjerivanja (non refoulement).
Veliko vijeće ESLJP-a je stoga jednoglasno zaključilo da nije došlo do povrede članka 13. Konvencije u vezi s člankom 4. Protokola br. 4., jer je nedostatak individualiziranog postupka protjerivanja aplikanata bio posljedica upravo njihovog opisanog skrivljenog ponašanja.
Ova odluka ESLJP-a osobito je značajna u svjetlu današnjih migracija i aktualne migrantske krize koja je, prema aktualnim izvješćivanju medija, već na području Grčke ostvarila sve osobitosti humanitarne krize. Zbjeg mnogobrojnog civilnog stanovništva iz područja recentnih sukoba turskih i sirijskih snaga na području granične sirijske pokrajine Idlib, nesumnjivo će pred schengenski prostor donijeti nove izazove, a pred upravna i sudska tijela država članica postupke rješavanja azila.
Ivana Đuras, viša ustavnosudska savjetnica
________________________________________________________________________
^ 1 zahtjevi br. 8675/15 i 8697/15, presuda donesena 13. veljače 2020.
