1) O SLOBODI PRUŽANJA USLUGA
1.1) Određenje slobode pružanja usluga prema Ugovoru o funkcioniranju Europske unije
Sloboda pružanja usluga predstavlja jednu od temeljnih europskih sloboda. Njezino praktično oživotvorenje za cilj ima gospodarsku integraciju na razini EU-a. U službenim dokumentima EU-a navodi se da „konkurentno tržište usluga ima ključnu važnost za promicanje gospodarskog rasta i stvaranje novih radnih mjesta u Europskoj uniji“. Nadalje se ističe kako usluge „predstavljaju motor gospodarskog rasta i odgovorne su za 70 % BDP-a i zaposlenosti u većini država članica.“1
Sloboda pružanja usluga definirana je člankom 56. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (u nastavku UFEU), koji zabranjuje „ograničenja sloboda pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene“. Takvo određenje izrijekom podrazumijeva dvije situacije: a) pravo na slobodu pružanja usluga imaju isključivo fizičke osobe koje su državljani država članica odnosno pravne osobe s poslovnimnastanom(pripadnošću) na području države članice; b) postojanje prekograničnog elementa → pružatelj i primatelj usluge imaju poslovni nastan u različitim državama članicama.2 Dodatno je člankom 56. stavkom 2. UEFU-a predviđena mogućnost proširenja primjene navedenog propisa i na državljane trećih država (izvan EU), „koji pružaju usluge i koji imaju poslovni nastan unutar Unije“.3
Člankom 57. UFEU-a usluge su negativno definirane kao „one „usluge“ koje se uobičajeno obavljaju uz naknadu, u mjeri u kojoj nisu uređene odredbama koje se odnose na slobodu kretanja robe, kapitala i osoba“. Vidljivo je da takvo određenje usluga podrazumijeva ispunjenje dva preduvjeta: a) postojanje naknade za izvršenu uslugu4 (→ podrazumijeva gospodarsku protuuslugu za izvršenu uslugu)5; b) riječ je o uslugama odnosno situacijama koje nisu zahvaćene odredbama koje se odnose na preostale temeljne slobode EU (slobodu kretanja robe, kapitala i osoba). Pored takvog negativnog određenja usluga („…smatraju se one „usluge“ …u mjeri u kojoj nisu uređene odredbama…“), člankom 57. UFEU-a nabrojane su djelatnosti koje se osobito smatraju uslugama: (a) djelatnosti industrijske naravi, (b) djelatnosti komercijalne naravi, (c) obrtničke djelatnosti; (d) djelatnosti slobodnih zanimanja.
1.2) Razvoj tehnologije i njegov utjecaj na (slobodu) pružanja usluga
Razvoj modernog i digitalnog društva daje na rastu značaja izvršavanju uslužnih djelatnosti, ne toliko u onom tradicionalnom smislu, već u novijem, modernijem smislu koji prati internetizaciju, digitalizaciju i općenito elektronički odnosno tehnološki model djelovanja.6 Gospodarski subjekti poput banaka, osiguravajućih društava, subjekata koji se bave poduzetničkim savjetovanjem i sl., zahvaljujući napretku i korištenju sredstava moderne tehnologije, u zadnjem razdoblju bilježe znatan porast prometa i prihoda po toj osnovi. U tom smislu, značajan rast(informacijske) tehnologije, umreženosti i spremnosti velikih sustava da postupke obrade raspoloživih podataka izdvoje iz svoje poduzetničke aktivnosti i usmjere prema vanjskim izvršiteljima (tzv. outsourcing), uvelike doprinosi porastu razmjene usluga i, općenito, gospodarskom rastu (usluge doprinose stvaranju 70 % BDP-a država članica EU-a).
Širina obuhvata usluga koje mogu biti predmetom bavljenja člankom 56. i dalje UFEU-a, koji uređuju pitanje slobode pružanja usluga, vidljiva je iz nabrajanja različitih djelatnosti koje se, prema točki 33. Direktive 2006/123 o uslugama na unutarnjem tržištu, ubrajaju u usluge: poslovne usluge kao što su upravno savjetovanje, certificiranje i testiranje; upravljanje objektima, uključujući održavanje ureda; oglašavanje; zapošljavanje; usluge trgovačkih posrednika; pravno i porezno savjetovanje; poslovanje nekretninama; graditeljske usluge (npr. arhitektonske usluge); distribucijska trgovina; organizacija trgovačkih sajmova; najam automobila; putničke agencije; potrošačke usluge (npr. usluge u području turizma uključujući usluge turističkih vodiča); rekreacijske usluge, sportski centri i zabavni parkovi; (dijelom) pomoćne usluge u kućanstvu (npr. pomoć starijim osobama). Navodi se kako je moguće uključivanje i onih usluga „koje zahtijevaju neposrednu blizinu ili putovanje pružatelja i primatelja usluge te usluge koje se mogu pružati na daljinu uključujući putem interneta“. Može se reći da je uglavnom riječ o tzv. tercijarnom sektoru, za razliku od sektora koji se bavi proizvodnjom sirovina (npr. poljoprivreda, šumarstvo, ribarstvo, rudarstvo) odnosno proizvodnjom dobara (npr. industrija, proizvodnja).
Do ograničenja slobode pružanja usluga može doći bilo a) izravnom i vidljivom diskriminacijom, b) bilo neizravnom (prikrivenom) diskriminacijom ili općim ograničenjima koja obavljanje uslužnih djelatnosti čine manje privlačnim. Pretpostavka je da neka uslužna djelatnost (usluga) predstavlja sastavni dio gospodarskog života (npr. profesionalne, trgovačke, obrtničke djelatnosti, kao i djelatnosti slobodnih zanimanja).7
1.3) Direktiva 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu
Člankom 59. UFEU-a propisano je da Europski parlament i Vijeće, radi liberaliziranja pojedine usluge, donose direktive. Na tom pravcu donesena je i Direktiva 2006/123/EZ Europskog Parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu, koja u uvodnom dijelu (točka 5), kao razlog donošenja, ukazuje na potrebu uklanjanja „zapreke slobodnom poslovnom nastanu za pružatelje usluga u državama članicama i zapreke slobodnom kretanju usluga između država članica“, te potrebu jamčenja pravne sigurnosti (određenosti) primateljima i pružateljima usluga kako bi mogli stvarno realizirati prava po osnovi spomenutih temeljnih sloboda. Predmet bavljenja definiran je člankom 1. stavkom 1. [„Ovom Direktivom određuju se opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava … slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga“], dok je područje primjene definirano člankom 2. stavkom 1. [„Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.“].
Člankom 16. stavkom 1. Direktive 2006/123 državama članicama nametnuta je obveza poštivanja prava pružatelja usluge „da djeluje u državi članici u kojoj nemaju poslovni nastan“, te obveza osiguranja slobodnog pristupa i slobodnog izvođenja uslužne djelatnosti na svojem državnom području.
Za ovaj rad potrebno se naglasiti da se Direktiva 2006/123 o uslugama na unutarnjem tržištu, između ostalog, temeljem točke 25 njezina uvoda (preambule), ne odnosi na „igre na sreću, uključujući lutriju i klađenje … zbog specifične prirode tih djelatnosti, koje za sobom povlače provedbu, od strane država članica, politika o javnom redu i zaštiti potrošača“. To je izrijekom propisano člankom 2. stavkom 2. točkom h), koja kaže da se Direktiva ne primjenjuje na sljedeće djelatnosti: „ … kockanje, koje uključuje stavljanje novčanog pologa u igrama na sreću, uključujući lutriju, kockanje u kasinima i klađenje“.
Sloboda pružanja usluga – kao jedna od temeljnih sloboda EU-a, utvrđena ne samo EFEU-om već i drugim europskim propisima (npr. Direktivom 2006/123) – predstavlja neposredno primjenjivo pravo ovlaštenika, koje kao takvo ima prednost nacionalnim pravnim propisima. Svaki ovlaštenik u slučaju sumnje na diskriminiranje i neovlašteno ograničavanje može pokrenuti postupak pred nacionalnim sudovima odnosno, u konačnici, pred Sudom EU-a.
1.4) Postupanje Suda EU-a u slučajevima dvojbi o slobodi pružanja usluga
Sud EU-a u zadnje vrijeme sve se češće bavi predmetima primjene prava EU u državama članicama, pa tako i po pitanju usklađenosti nacionalnih propisa i odredbi članka 56. UFEU-a o slobodi pružanja usluga. Razlog tome je, između ostalog, sve veći broj zahtjeva za prethodnim pitanjima koje nacionalni sudovi upućuju na osnovi članka 267. UFEU-a [„Sud Europske unije je nadležan odlučivati o prethodnim pitanjima koja se tiču: (a) tumačenja ugovora, (b) valjanosti i tumačenja akata institucija, tijela, ureda ili agencija Unije. Ako se takvo pitanje pojavi pred bilo kojim sudom države članice, taj sud može, ako smatra da je odluka o tom pitanju potrebna da bi mogao donijeti presudu, zatražiti od Suda da o tome odluči. Ako se takvo pitanje pojavi u predmetu koji je u tijeku pred sudom neke države članice, protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, taj je sud dužan uputiti to pitanje Sudu …“]. Također, i u slučaju sve većeg broja izravnih radnji, uključujući tužbe zbog kršenja prava (infringement action) na osnovi članka 258. UFEU-a [„Ako smatra da neka država članica nije ispunila neku obvezu na temelju Ugovora, Komisija o tom predmetu, nakon što je dotičnoj državi dala priliku da se očituje, daje obrazloženje mišljenja. Ako dotična država ne postupi u skladu s mišljenjem u roku koji odredi Komisija, Komisija taj predmet može uputiti Sudu Europske Unije.“] odnosno članka 259. UFEU-a [„Država članica koja smatra da neka druga država članica nije ispunila neku obvezu temeljem Ugovora može predmet uputiti Sudu Europske unije. Prije nego što neka država članica pokrene postupak protiv druge države članice zbog navodne povrede obveze temeljem Ugovora, predmet mora uputiti Komisiji…“].
Za postupanje pred Sudom EU-a od važnosti je i provjera zakonitosti prema članku 263. UFEU-a [„Sud Europske unije ispituje zakonitost zakonodavnih akata, akata Vijeća, Komisije i Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog parlamenta i Europskog vijeća koji proizvode pravne učinke prema trećima. On ispituje i zakonitost akata tijela, ured ili agencija Unije koji bi mogli proizvesti pravne učinke prema trećima …“).8
Promatra li se dinamika postupaka koji se po osnovi usklađenosti nacionalnih propisa (postupanja) i odredbi članka 56. UFEU-a o slobodi pružanja usluga pojavljuju pred Sudom EU-a, uočava se intenziviranje takvih predmeta zadnjih godina. Problem se dodatno zaoštrava zna li se da u slučaju pružanja usluga često dolazi do različitih situacija: (a) kretanje pružatelja usluge→ pružatelj usluge odlazi u drugu državu članicu kako bi pružio uslugu (npr. liječnik iz Njemačke odlazi operirati u Austriju); (b) kretanje primatelja usluga → primatelj usluge odlazi u drugu državu članicu kako bi primio uslugu (npr. pacijent iz Austrije odlazi u Njemačku na operaciju); (c) kretanje usluge → u ovom slučaju ne dolazi do kretanja niti pružatelja niti primatelja usluge, već dolazi do kretanja (premještanja) usluge (npr. u slučaju igara na sreću koje se pružaju putem web stranica).9
Rješavanje takvih problema, naročito u okolnostima neusklađenih nacionalnih propisa koji reguliraju tu materiju, predstavlja izazove na koje nije jednostavno pronaći odgovor, što se vidi i iz postupaka vođenih pred Sudom EU-a. Dodatnu poteškoću stvara spoznaja da nacionalna prava različito pristupaju tim pitanjima; dok su u nekim državama precizno uređene usluge, u nekim drugim postoji uređenje npr. pružatelja usluga. Sve to, zajedno s različitim metodama rješavanja otvorenih pitanja, ukazuje na složenost materije i nemogućnost pronalaženja jedinstvenog pristupa različitim praktičnim problemima. Od važnosti je i poštivanje (zahtjeva) načela proporcionalnosti (razmjernosti), koje je Sud EU-a već odavno prepoznao kao opće načelo. Prema istome, „mjere, koje gospodarskim sudionicima nameću financijske terete razmjerne su samo ako su prikladne i nužne za postizanje ciljeva dozvoljenih propisima. Pritom je, ako na izbor postoji više prikladnih mjera, potrebno izabrati onu koja najmanje opterećuje; nametnuto opterećenje nadalje mora stajati u prikladnom razmjeru prema ciljevima kojima se stremi“.10
Značajan problem u praktičnoj primjeni propisa o slobodu pružanja usluga predstavlja njihovo razlikovanje od poslovnog nastana. Ključnim se smatra njihovo trajanje: a) ako osoba u državi domaćinstva ostaje trajno → vjerojatno se će primijeniti propisi o slobodi poslovnog nastana; b) ako osoba u državi domaćinstva ostaje privremeno → vjerojatno će se primijeniti propisi o slobodi pružanja usluga. Sud EU-a je u predmetu Gebhard ustvrdio da „privremenu narav aktivnosti treba odrediti u svjetlu, ne samo trajanja izvršavanja usluge, već također i u svjetlu njezine pravilnosti, periodičnosti ili kontinuiteta“. Na tom pravcu je i presuda Suda EU-a u predmetu Schnitzer, kojom je ustvrdio kako „ne postoji magična formula za određenje primjenjuju li se pravila o uslugama ili pravila o poslovnom nastanu“, već je takvo određenja na nacionalnom sudu „od slučaja do slučaja“.11 U slučaju poslovnog nastana, govori se o trajnijoj integraciji u gospodarstvo države prihvata.12 Može se reći da Sud EU, zbog poteškoća oko određenja pojma i obuhvata usluga, od slučaja do slučaja objašnjava što se pod tim smatra.13
2) PRAKSA SUDA EU-a (predmet C-464/15, Admiral Casinos)
Austrijski regionalni sud – u okviru spora koji je Admiral Casinos vodio protiv Balmatic Handelsgesellschaft GmbH i dr. povodom zahtjeva za prestanak nezakonitog iskorištavanja automata za igre na sreću u Austriji – uputio je Sudu Europske unije zahtjev za prethodnom odlukom koja se odnosi na tumačenje članka 56. UFEO-a o slobodi pružanja usluga.
2.1) Austrijski propis o igrama na sreću
Austrijski Zakon o igrama na sreću (Glückspielgesetz) iz 1989. definira lutrijske igre na sreću. U osnovi složen Zakon u stvarnosti monopol nad lutrijskim igrama daje trgovačkom društvu Casinos Austria (koje se nalazi u mješovitom, uglavnom privatnom vlasništvu), koji upravlja casinima na području Austrije. U slučaju tzv. manjih igara na sreću, pravo njihova izvršavanja dano je i drugim trgovačkim društvima. Za kršenje toga Zakona, tim istim Zakonom propisane su upravne kazne. Povrh toga, austrijski Kazneni zakon predviđa kazneni progon u slučaju neovlaštenog (bez dozvole) organiziranja igre na sreću s ciljem stjecanja dobiti (→ kazna zatvora do šest mjeseci ili novčana kazna do 360 dnevnica).
2.2) Glavni postupak
Admiral Casinos posjeduje dozvolu za obavljanje igara na sreću u obliku lutrije korištenjem automata za igre na sreću. Tuženici u konkretnom postupku vode ugostiteljske postupke i benzinske postaje na području Austrije u kojima su ugrađeni automati za igre na sreću, a njima, zauzvrat, vlasnici tih automata – trgovačka društva sa sjedištem u Češkoj i Slovačkoj – plaćaju naknadu. Inozemni vlasnici tih automata nemaju dozvolu za obavljanje lutrijskih igara putem automata za igre na sreću. Zbog toga je Admiral Casinos podnio tužbu pred austrijskim regionalnim sudom sa zahtjevom da se tuženicima zabrani korištenje automata za igre na sreću jer nemaju potrebnu upravnu dozvolu. U odgovoru na tužbu tuženici se pozivaju na zakonitost svojeg rada, navodeći da su austrijski Zakon o igrama na sreću i monopol na igre na sreću protivni pravu EU-a, naročito članku 56. UFEU-a koji govori o slobodi pružanja usluga.
Austrijski regionalni sud se u svojem zahtjevu Sudu EU-a poziva na prijašnju praksu austrijskih vrhovnih sudova, prema kojoj je austrijski Zakon o igrama na sreću u skladu s člankom 56. UFEU-a, jer je njegovim donošenjem pravno uređena želja zakonodavca da se smanji opseg igara na sreću i smanji kriminalitet koji je s njima povezan. Vrhovni austrijski sudovi utvrdili su da takva ocjena ne može biti kasnije mijenjana zbog promjena koje su uslijedile nakon donošenja tog propisa (npr. gospodarska kriza). U svom zahtjevu Sudu EU-a, regionalni austrijski sud zahtjeva preciznije tumačenje točke 56. presude Suda EU u predmetu Pflleger i dr. (C-390/12), prema kojoj se nacionalni propis protivi članku 56. UFEU-a, ako stvarni cilj tog nacionalnog propisa nije smanjenje prilika za igranje na sreću ili dosljedna i sustavna borba protiv kriminaliteta povezanog s tim igrama. Nameće se pitanje nužnosti ocjenjivanja ne samo ciljeva konkretnog austrijskog propisa, već također i njegovih učinaka u okviru naknadne ocjene proporcionalnosti.
Austrijska vlada u svojem očitovanju osporavala je nadležnost Suda EU-a tvrdeći da nastali spor ne sadržava prekogranične elemente jer su tužitelj i tuženici s područja Austrije. Sud EU-a je, pak, ne dovodeći u pitanje načelo da se odredbe UFEU-a o slobodi pružanja usluga ne primjenjuju u situaciji kada su svi elementi ograničeni na unutarnja pitanja jedne države članice, ustvrdio da su korisnici (vlasnici) predmetnih automata za igre na sreću u glavnom postupku dva inozemna društva (češko i slovačko), te se stoga Sud EU-a smatra nadležnim odgovoriti na upućeni zahtjev.
2.3) Prethodno pitanje i ocjena Suda EU-a
Austrijski regionalni sud u svojem zahtjevu za prethodnom odlukom Sudu EU-a pita je li – u smislu sadržaja članka 56. UFEU-a o slobodi pružanja usluga – važan samo cilj kojemu je taj propis težio u trenutku donošenja ili su važni i kasniji učinci toga propisa, koji se ocjenjuju nakon njegova donošenja. U svojem odgovoru Sud EU-a zaključuje da tijekom ocjene proporcionalnosti, umjesto statičnog pristupa, nacionalni sud mora zauzeti dinamičan pristup prema kojem mora u obzir uzeti i promjene u okolnostima nakon donošenja tog propisa.
U tom smislu, Sud EU-a misli kako na postavljeno pitanja austrijskog suda treba odgovoriti kako „članak 56 UFEU-a treba tumačiti na način da prilikom ocjene proporcionalnosti nacionalnog propisa koji je ograničavajući za područje igara na sreću nije važan samo cilj kojem taj isti propis teži, kakav je bio u trenutku donošenja tog propisa, već također i učinci tog propisa, koji se ocjenjuju nakon njegova donošenja.“
Prof. dr. sc. Nikola Mijatović, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu
1 Prema: Direktiva 2006/123 o uslugama na unutarnjem tržištu, uvodni dio, točka 2. i 4.
2 Vidi: Mataija, Mislav: Pravo unutarnjeg tržišta, u: Europska unija (ur. Mintas-Hodak), MATE, Zagreb, 2010., str. 220.
3 O mogućnosti da se državljani trećih država pozivaju na slobodu vidi: Frenz, Walter: Europäische Grundfreiheiten. Handbuch Europarecht, Band 1, Springer Verlag, Berlin/Heidelberg/New York, 2004., str. 912.
4 Točka 17 uvoda Direktive 2006/123 o uslugama na unutarnjem tržištu: „Ova Direktiva obuhvaća jedino one usluge koje se pružaju u zamjenu za ekonomsku naknadu“.
5 O kriterijima naknade u praski Suda EU vidi: vidi: Frenz, Walter: Europäische Grundfreiheiten. Handbuch Europarecht, Band 1, Springer Verlag, Berlin/Heidelberg/New York, 2004., str. 921.
6 To mogu biti i oni, naizgled jednostavniji slučajevi, poput priznanja stručnih kvalifikacija u inozemstvu, otvaranje tržišta stranim radnicima, pružanje usluga obrazovanja ili zdravstvene skrbi u drugim državama članicama i sl. Vidi: Mataija, Mislav: Pravo unutarnjeg tržišta, u: Europska unija (ur. Mintas-Hodak), MATE, Zagreb, 2010., str. 219.
7 O praksi Suda EU-a po pitanju takvog određenja: vidi: Frenz, Walter: Europäische Grundfreiheiten. Handbuch Europarecht, Band 1, Springer Verlag, Berlin/Heidelberg/New York, 2004., str. 916.
8 Statistika govori da do više od dvije trećine postupanja Suda EU-a u zadnje vrijeme dolazi zahvaljujući zahtjevima za prethodnim pitanjima i izravnim akcijama. Vidi: Rita de la Feira: The EU VAS System andtheInternalMarket, IBFD, Amsterdam, 2006., str. 177.
9 Vidi: Barnard, Catherine: The Substantive Law of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2019., str.287.
10 Citirano: Kokott, Juliane: Das Steuerrecht der Europäischen Union, Verlag C.H.Beck, München, 2018., str. 34; poziva se na više presuda Suda EU koje se bave načelom proporcionalnosti (razmjernosti).
11 Vidi: Barnard, Catherine: The Substantive Law of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2019., str.296.
12 Vidi: Frenz, Walter: Europäische Grundfreiheiten. Handbuch Europarecht, Band 1, Springer Verlag, Berlin/Heidelberg/New York, 2004., str. 913.
13 O određenjima uslužne djelatnosti iz prakse Suda EU-a vidi: Frenz, Walter: Europäische Grundfreiheiten. Handbuch Europarecht, Band 1, Springer Verlag, Berlin/Heidelberg/New York, 2004., str. 916.-917.
