Državni proračun – odgovornost svih građana

Zakon o proračunu (u nastavku: ZP) u članku 3. točki 5. kaže da je državni proračun akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci države za jednu godinu, u skladu sa zakonom, a donosi ga Hrvatski sabor. Proračun se sastoji od općeg i posebnog dijela te plana razvojnih programa (članak 16.). Opći dio čini Račun prihoda i rashoda i Račun financiranja (članak 18. i 19.). Posebni dio proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proračunskih korisnika raspoređenih u tekuće i razvojne programe za tekuću proračunsku godinu.

Proračun se donosi u prosincu, prije početka fiskalne godine za koju se donosi (fiskalna godina traje od 1.1. do 31.12.).

U Hrvatskoj je donošenje proračuna jedan od važnijih događaja, kako na financijskoj tako i političkoj sceni, a pripreme za njegovu izradu i konačno izglasavanje u Saboru traju čitavu godinu.

Evo prikaza aktivnosti vezanih uz izradu proračuna:



Ustav Republike Hrvatske izričito ovlašćuje Hrvatski sabor za donošenje državnog proračuna, a od osobite je važnost članak 104. Ustava kojim se utvrđuje da Predsjednik Republike, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, a nakon savjetovanja s predstavnicima klubova zastupnika parlamentarnih stranaka, može raspustiti Hrvatski sabor ako u roku od 120 dana od dana predlaganja ne donese državni proračun.

Budući da se proračun mora izglasati većinom glasova svih zastupnika (članak 91. Ustava), odredba članka 104. Ustava obično daje oporbi veću mogućnost utjecaja na konačni izgled zakona. Naime, nakon što Vlada utvrdi prijedlog proračuna i projekcija i to najkasnije do 15.11., podnosi ih Saboru na donošenje. Saborski zastupnici tada predlažu izmjene i dopune proračuna u obliku amandmana, pri čemu prijedlozi ne smiju prijeći utvrđenu svotu dopuštenog manjka (članak 38. ZP-a).

Moguće je da se iz određenih razloga proračun ne donese do početka fiskalne godine u kojem se slučaju privremeno, na osnovi odluke o privremenom financiranju, nastavlja financiranje poslova, funkcija i programa državnih tijela i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih proračunskih i izvanproračunskih korisnika u visini koja je neophodna za njihovo obavljanje i izvršavanje, te prava primatelja sredstava proračuna utvrđena zakonima i drugim propisima donesenim na temelju zakona. Takvo financiranje obavlja se razmjerno prihodima ostvarenima u istom razdoblju prema proračunu za prethodnu godinu, a najviše do 1/4 ukupno ostvarenih prihoda bez primitaka, a najdulje kroz prva tri mjeseca fiskalne godine (članak 42.).

Državnim proračunom planiraju se, dakle, prihodi i rashodi u jednoj godini. Prihodi i primici državnog proračuna dijele se na prihode od poreza, doprinosa za obvezna osiguranja, pomoći, prihode od imovine, prihode od pristojbi i naknada, prihode od prodaje nefinancijske imovine i ostale prihode (članak 18.). Rashode pak ZP dijeli na: rashode za zaposlene, materijalne rashode, financijske rashode, subvencije, pomoći, naknade građanima i kućanstvima na temelju osiguranja i druge naknade, rashode za nabavu nefinancijske imovine i ostale rashode.

Osnovno je pravilo državnog proračuna da mora biti uravnotežen. Naime, država troši "javni novac" i mora ga rasporediti racionalno te se potruditi da zbroj prihoda bude jednak zbroju rashoda. Članak 7. ZP-a predviđa da se, ukoliko bi zbog izvanrednih nepredviđenih okolnosti došlo do povećanja rashoda i izdataka, odnosno umanjenja prihoda i primitaka, proračun mora uravnotežiti pronalaženjem novih prihoda i primitaka, odnosno smanjenjem predviđenih rashoda i izdataka. Takvu situaciju nazivamo rebalans proračuna.

Do rebalansa proračuna često dolazi zbog nerealne procjene pojedinih proračunskih prihoda, ali i zbog potrebe povećanja pojedinih izdataka. Iako je i samim ZP-om naglašeno da se radi o izvanrednoj situaciji, u razdoblju od 1999. do 2009. Hrvatska nije imala niti jednu godinu bez rebalansa državnog proračuna - bilo je čak 14 rebalansa u 11 godina. Osim toga, gotovo svaki rebalans u našoj državi znači povećanje rashoda bez obzira rastu li prihodi ili se smanjuju. Osobito je problem, kako su primijetili stručnjaci, da se u izbornim godinama rebalansom proračuna pokušavaju zadobiti simpatije određenih struktura birača, kojima se pogoduje povećanjem rashoda u njihovu korist. Ukoliko imamo u vidu tri glavne funkcije proračuna kako smo ih gore naveli, moramo doći do zaključka da Vlade u Hrvatskoj fiskalnu politiku vode neplanski i neuravnoteženo.

Državni proračun za 2010. godinu kojim su utvrđeni prihodi u iznosu od 112,8 milijardi kuna, a rashodi u iznosu od 121,4 milijarde kuna (Državni proračun Republike Hrvatske za 2010. godinu i projekcije za 2011. i 2012. godinu), Hrvatski sabor izmijenio je rebalansom od 30. kolovoza 2010., kojim se proračunski prihodi planiraju u iznosu od 108,3 milijarde kuna, a rashodi u iznosu 122,3 milijarde kuna. Deficit proračuna tako se povećava za 5,4 milijarde kuna, na 14 milijardi kuna, odnosno na 4,2 posto BDP-a.

Deficit se uglavnom financira zaduživanjem (članak 71. ZP-a). Svi dugovi proistekli iz financiranja manjkova opće države stvaraju dug opće države, odnosno javni dug.

Zakonom o izvršavanju državnog proračuna za svaku se godinu utvrđuje gornji iznos zaduživanja i ukupni iznos jamstava. Tu odluku donosi Sabor na prijedlog Vlade. Ministarstvo financija vodi popis dugova i izdanih jamstava (članak 75. ZP-a). Bespredmetno je napominjati da takva zaduživanja dovode do problema u državnom vođenju ekonomske politike. Naime, radi otplate glavnice i kamata smanjena je količina novca koja bi se mogla koristiti za financiranje javnih potreba, a povećavaju se porezni nameti. Veliki javni dug može dovesti do inflacije, viših kamatnih stopa na kredite stanovništva i poduzeća i time destabilizacije gospodarstva i smanjenja mogućnosti rasta BDP-a.

Udio rashoda proračuna opće države u bruto domaćem proizvodu važan je faktor u javnim financijama. U Hrvatskoj iznosi oko 48%, što je previsoko. Udio države u BDP-u može biti pokazatelj socijalne uloge države, ali i pokazatelj neracionalnog trošenja javnih sredstava. Kako bi se taj udio smanjio, potrebno je smanjiti neracionalno trošenje te preraspodijeliti sredstva kako bi se financirali državni prioriteti koji će povoljno utjecati na dugoročni gospodarski rast.

Sama racionalizacija troškova vrlo je nezahvalna za svaku Vladu, budući da nužno vodi do smanjenja prihoda za neke korisnike javnih dobara i usluga ili povećanja poreza, stoga se teško odlučiti na bilo koje rješenje. Međutim, svi mi koji smo „punitelji“, ali i korisnici proračuna, moramo biti svjesni da otezanje s rješenjem i oštrim odlukama dovodi do sve većih problema i zaduženja koja prenosimo i na buduće generacije.

Danijela Damjanović, mag. iur.