Naime, Ustavni sud je, 1. lipnja 2006., uputio Izvješće Hrvatskom saboru broj: U-X-80/2005 o uočenim pojavama neustavnosti u području izrade pročišćenih tekstova zakona. U tom Izvješću utvrđeno je da Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati suglasnost pročišćenog teksta zakona s Ustavom, jer pročišćeni tekst zakona po svojoj pravnoj naravi nije zakon u smislu članka 128. točke 1. Ustava.
Pročišćeni tekst zakona je tehničko pomagalo, koje omogućava adresatima sagledavanje određene zakonske materije na jednom mjestu.
Nadležno tijelo Hrvatskog sabora mora izraditi pročišćeni tekst na način da sve izmjene i dopune propisa sabere u jedan mjerodavni tekst. Tako nastali tekst nije novi propis, niti se njime stavljaju izvan snage pojedine izmjene i dopune propisa.
Člankom 59. točkom 6. Poslovnika Hrvatskog sabora propisana je nadležnost Odbora za zakonodavstvo Hrvatskog sabora za izradu pročišćenih tekstova zakona.
Česte izmjene i dopune zakona, osobito opsežnije, nalažu izradu njihovih pročišćenih tekstova kako bi ih adresati lakše koristili. Ovaj zahtjev, međutim, ne isključuje nužnost izrade pročišćenog teksta zakona sukladno pravilima pravne tehnike i zahtjevu koji načelo vladavine prava, propisano člankom 3. Ustava, postavlja u odnosu na ostala obilježja zakona (jasnoća sadržaja i nepromjenjivost brojčanih oznaka članaka).
To znači da pročišćeni tekst zakona adresatima mora služiti kao vjerodostojni izvor podataka o odredbama sadržanim u izvornom tekstu određenog zakona, odnosno o onima sadržanim u njegovim kasnijim izmjenama i/ili dopunama, jer samo u tom slučaju on ispunjava svoju svrhu i predstavlja akt kojega adresati mogu valjano koristiti.
U uvodu pročišćenog teksta zakona uvijek se trebaju naznačiti svi zakoni koji se unose u pročišćeni tekst, uz naznaku broja „Narodnih novina“ u kojima su objavljeni i uz naznaku dana stupanja na snagu svakog pojedinog od njih.
Pročišćeni tekst zakona ne smije zadirati u sistematiku zakonskog teksta, niti u brojčane oznake članaka, jer su oni važni za pravilnu primjenu zakona.
Uvidom u „Narodne novine“ uočena je neustavna pojava da Hrvatski sabor donosi izmjene i dopune pročišćenih tekstova zakona, a ne izmjene i dopune samih zakona, što znači da zakonodavac pročišćenom tekstu daje značenje zakona.
Dakle, Ustavni sud je primijetio da se pravila sadržana u Izvješću broj: U-X-80/2005 nisu poštovala više godina poslije njegove objave zbog čega je u praksi često dolazilo do nemogućnosti utvrđivanja koja se odredba pojedinog zakona mijenja ili dopunjuje. Time je povećan stupanj pravne nesigurnosti objektivnog pravnog poretka, ali i pravne nesigurnosti u ostvarenju prava i obveza građana Republike Hrvatske.
Ta ocjena odnosi se i na pročišćene tekstove svih ostalih propisa i općih akata koje su nadležna utvrđivati druga tijela državne i javne vlasti.
Međutim, Ustavni sud ističe da je u studenome 2010. Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora prvi put objavio pročišćene tekstove zakona koji su izrađeni u skladu s okvirnim pravilima sadržanim u Izvješću broj: U-X-80/2005. (Zakon o sudovima i Zakon o mirovinskom osiguranju), što Sud smatra naznakom budućeg pravilnog postupanja nadležnog parlamentarnog odbora pri izradi pročišćenih tekstova zakona.
Službene kratice naziva zakona
Ustavni sud prvi put ukazuje na pojavu različitih kratica naziva istovjetnih zakona u domaćoj pravnoj doktrini i praksi, što pojačava stupanj unutarnje pravne nedosljednosti domaćeg zakonodavnog poretka.
Naime, u znanstvenim i stručnim radovima, sudskim odlukama te upravnim i drugim aktima tijela državne i javne vlasti, osobito kad je riječ o nazivima zakona koji su sastavljeni od velikog broja riječi, pribjegava se korištenju njihovih kratica. Njih samovoljno određuju pojedinci, institucije i tijela na različite načine i prema različitim mjerilima, što otežava praćenje razvitka zakonodavstva.
Stoga Ustavni sud, potaknut dobrom parlamentarnom praksom u drugim državama, osobito u Saveznoj Republici Njemačkoj i Republici Sloveniji, ukazuje Hrvatskom saboru na potrebu da nadležni Odbor za zakonodavstvo dobije ovlast svakom zakonu, prihvaćenom u parlamentarnoj proceduri, odrediti službenu kraticu njegova naziva, koja bi se trebala objavljivati u „Narodnim novinama“ zajedno s objavom samog zakona.
Pročišćeni tekst Ustava Republike Hrvatske
Ustavni sud primjećuje da posljednja tri pročišćena teksta Ustava (2000., 2001. i 2010.) nisu izrađena u skladu s pravilima za izradu pročišćenih tekstova normativnih akata utvrđenim u Izvješću broj: U-X-80/2005 te da su ozbiljno narušila integritet ustavnog teksta.
Temeljni problemi koje su u strukturi Ustava uzrokovali navedeni pročišćeni tekstovi su izmijenjene brojčane oznake članaka Ustava te nepravilnosti kod označavanja članaka koji su brisani, a integritet ustavnog teksta narušen je i u odnosu na sam sadržaj pojedinih ustavnih odredbi.
Utvrđenja Ustavnog suda
Ustavni sud svjestan je poteškoća koje su vezane uz zahtjev za izmjenom dosadašnje prakse u području izrade pročišćenih tekstova normativnih akata radi njezina usklađivanja s načelom vladavine prava.
On ne odriče niti dio svoje odgovornosti za postojeće stanje, budući da se i sam u svojoj dosadašnjoj praksi – u nastojanju da ne uzrokuje još veći stupanj pravne nesigurnosti – pozivao na članke normativnih akata objavljene u njihovim pročišćenim tekstovima, uključujući Ustav i Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Polazeći od zatečenog stanja, nespornom se čini činjenica da bi ispravljanje dosada objavljenih pročišćenih tekstova svih zakona, drugih propisa i općih akata te njihovo ponovno objavljivanje u „Narodnim novinama“ i drugim službenim glasilima, nedvojbeno uzrokovalo ozbiljne poremećaje u praktičnom pravnom životu.
Stoga se radi osiguranja stabilnosti pravnog poretka u prijelaznom razdoblju ima smatrati opravdanim pozivanje na pročišćene tekstove ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata u sadržaju u kojem su oni – prije objave ovog izvješća – objavljeni u „Narodnim novinama“ i službenim glasilima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugih pravnih osoba s javnim ovlastima.
Sukladno navedenom, mjerila za izradu pročišćenih tekstova ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata, navedena u izvješću U-X-80/2005 i U-X-1435/2011, dužna su poštovati sva tijela nadležna za izradu pročišćenih tekstova normativnih akata pro futuro, od prvog dana nakon objave ovog izvješća u „Narodnim novinama“ (30. ožujka 2011.).
Iznimka od ovog pravila jest Ustav. Zbog temeljne važnosti Ustava za ustavni poredak Republike Hrvatske, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora morao bi bez odgode objaviti novi pročišćeni tekst Ustava u posebnom broju „Narodnih novina“ te donijeti odluku o brisanju svih dosada objavljenih pročišćenih tekstova Ustava.
Radi smanjenja mogućnosti pogrešaka u postupku izrade novog pročišćenog teksta Ustava, Ustavni sud ovom izvješću priložio je pročišćeni tekst Ustava izrađen u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz načela vladavine prava, a koji su podrobno obrazloženi u Izvješću broj: U-X-80/2005 i U-X-1435/2011. Pročišćeni tekst Ustava objavljen je na internetskim stranicama Ustavnog suda (http://www.usud.hr/).
Pripremila: Ljiljana Drakulić, dipl. iur.