Odlukom U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. Ustavni sud ukinuo je članak 5. stavak 2., članak 8., članak 10. stavak 2., članak 37. i članak 53. stavak 2. Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći (ZBPP) te oni prestaju vrijediti 15. srpnja 2011. (do kada bi ih Hrvatski sabor trebao uskladiti s Ustavom). Opširno obrazloženje ove odluke, koje je Ustavni sud potkrijepio i bogatom sudskom praksom, svakako preporučujemo pročitati u cijelosti, a za potrebe ovog teksta donosimo prikaz nekih dijelova te odluke.
Prijedlog za ocjenu ustavnosti ZBPP-a u cjelini, podnijela je Hrvatska odvjetnička komora, ali je Ustavni sud analizom njezinih navoda utvrdio da je prijedlog usmjeren samo na pojedine odredbe spornog Zakona, pa je u obrazloženju raščlanio i ocijenio te navode.
U razmatranju navedenih odredbi ZBPP-a, Ustavni sud pošao je od stajališta zauzetog u odluci broj: U-I-659/1994 i dr. od 11. listopada 2000. o tome da zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati.
Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređeni i neprecizni zakoni ustavnopravno nedopušteno delegiraju dijelove ovlasti zakonodavca na subjektivno rješavanje od upravnih i sudbenih vlasti.
Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivan i negativan smisao. U pozitivnom smislu ovaj zahtjev znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti.
Zakonodavac može na različite načine izbjeći neodređenost i nepreciznost pravne norme. Moguće je i da se ustaljenom praksom sudbenih tijela u tolikoj mjeri otklone nejasnoće u tumačenju i primjeni neke norme da se može uzeti da njezin izričaj odgovara zahtjevima načela zakonitosti (Ustavni sud u odluci broj: U-I-1085/2000 i dr. od 30. travnja 2008.).
Što se tiče ukinutog članka 5. stavka 2. ZBPP-a, Ustavni sud smatra da je ključno pitanje za ostvarenje svrhe zakona ZBPP riješio na način da je odredio krug korisnika pravne pomoći kao krug određenih fizičkih osoba koje „ne mogu snositi troškove pravne pomoći bez opasnosti od egzistencijalne ugroženosti“ (članak 7. stavak 1.), ali je, osim toga, kumulativno propisao i uvjet da se u predmetu u odnosu na koji korisnik traži pravnu pomoć „rješava o egzistencijalnim pitanjima“ korisnika (članak 5. stavak 1.). ZBPP za pojam „egzistencijalnog pitanja“ nema zakonsku definiciju te ga određuje navođenjem primjera u članku 5. stavku 2., učinivši tako ovaj pojam odredivim.
Također, ograničenja koja je za pružanje besplatne pravne pomoći ZBPP postavio u članku 5. stavku 2. u pogledu predmeta veće imovinske vrijednosti pretpostavljaju da će korisnik uvijek moći naći pružatelja pravne pomoći spremnog preuzeti slučaj u kojem je vrijednost spora veća od (u 2010. godini) 54.000,00 kuna. Pri tome bi se korisnik slabijeg imovnog stanja mogao poslužiti ugovaranjem nagrade u razmjeru s uspjehom u postupku kako bi potencijalnog zastupnika nagovorio na preuzimanje slučaja. Takva argumentacija nije prihvatljiva jer se egzistencijalno pitanje ne smije vezati uz visinu predmeta spora u postupku. To bi, a contrario, značilo da se uskraćuje besplatna pravna pomoć ako bi očekivani ishod postupka predstavljao veću materijalnu dobit neovisno o materijalnoj situaciji tražitelja te pomoći u trenutku podnošenja zahtjeva za njezino odobravanje. To bi iz mogućnosti za ostvarivanje tog prava isključilo i one kategorije građana koji se smatraju egzistencijalno ugroženima prema kriterijima iz članka 8. ZBPP-a i koji vode postupak da bi ovisno o ishodu postupka eventualno poboljšali svoju materijalnu situaciju, čime bi se potpuno ispraznio sadržaj ustavnog prava na pristup sudu koje se zakonodavac, donošenjem ZBPP-a, obvezao štititi.
Ustavni sud primjećuje da je zakonodavac u članku 5. stavku 1. ZBPP-a propisao pravnu obvezu nadležnih tijela državne uprave da odobre ostvarivanje pravne pomoći u svim postupcima pred sudovima, upravnim tijelima i drugim pravnim osobama s javnim ovlastima, ako se njima rješava o egzistencijalnim pitanjima korisnika. Ona, dakle, nemaju diskrecijsku ocjenu u pitanju hoće li ili neće odobriti besplatnu pravnu pomoć, ako su ispunjene pretpostavke propisane u članku 5. stavku 2. ZBPP-a. Međutim, neodređeni pravni pojam egzistencijalnog pitanja ozbiljno narušava tu pravnu obvezu nadležnih tijela državne uprave. Unatoč pokušaju zakonodavca da taj pojam bliže odredi navođenjem primjera, Ustavni sud ocjenjuje da sadržaj i struktura članka 5. stavka 2. ZBPP-a ne daje osnovu za zaključak da će svrha članka 5. stavka 1. ZBPP-a u praktičnom pravnom životu biti ostvarena.
Ustavni sud ocjenjuje da članak 5. stavak 2. ZBPP-a ne udovoljava zahtjevima pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka i protivan je postupovnim pravilima koja proizlaze iz prava na pristup sudu odnosno prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, u vezi sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).
U pogledu članka 8. ZBPP-a, Ustavni sud ocjenjuje izvjesnim da mjerila iz ZBPP-a, na način na koji su definirana tim člankom kao i njegovim tumačenjem od strane Ministarstva pravosuđa, pokrivaju tek manji dio stanovništva te ostavljaju nezaštićenim dio socijalno ugroženijih slojeva kojima je pravna pomoć često nužna kako bi ostvarili pravo na socijalnu i drugu državnu pomoć ili pomoć jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Takav zaključak proizlazi iz dosadašnjih iskustava u provedbi ZBPP-a koje je dostavilo Ministarstvo pravosuđa u svom Izvješću u 2009. godini.
Tipični korisnici besplatne pravne pomoći su osobe iz ruralnih područja koje često žive u seoskom domaćinstvu u kućama koje su bile građene za više članova domaćinstva, koji su se u međuvremenu iselili. Stoga je površina takvih prostora nerijetko veća od uvjeta naznačenog u tumačenju Ministarstva (35 m2 odnosno dodatnih 10 m2 po članu domaćinstva) te takve osobe zbog površine kuće koju posjeduju ne mogu dobiti besplatnu pravnu pomoć, usprkos tome što ne mogu privređivati i nemaju sredstava za život.
Zbog problema u primjeni članka 8. ZBPP-a, Ministarstvo pravosuđa izdalo je uputu uredima državne uprave u kojoj je naglasilo da ako stranka koja je u potrebi, bude odbijena iz razloga prevelikog stambenog prostora, makar u vlasništvu nema drugih nekretnina ili u slučajevima kada je nekretnina bez obzira na kvadraturu u lošem stanju, odnosno kad prodaja nije moguća, tada prednost ima ostvarenje svrhe i smisla ZBPP-a na način da se ocijeni cjelokupna situacija podnositelja zahtjeva te da se na konkretnu situaciju svakog pojedinog slučaja, norma primjeni na svrhovit način. Takva uputa Ministarstva u izravnoj je suprotnosti s člankom 8. ZBPP-a koji ne ostavlja tijelima državne vlasti bilo kakvu slobodu da unatoč neispunjavanju uvjeta iz članka 8. ZBPP-a odobre zahtjev podnositelja.
Dakle, stroga primjena članka 8. ZBPP-a onemogućava ostvarenje prava na besplatnu pravnu pomoć širokom krugu ugroženih osoba, a primjenom spomenutih uputa Ministarstva pravosuđa vodi u proizvoljnost i nejedinstvenost u primjeni ZBPP-a, čime, zaključuje Ustavni sud, članak 8. ZBPP-a ne ispunjava zahtjeve određenosti i preciznosti pravne norme.
Nadalje, članak 10. stavak 2. ZBPP-a upućuje na to da se besplatna pravna pomoć može uskratiti samo u slučajevima predviđenima Zakonom o odvjetništvu. Međutim, Zakon o odvjetništvu ne sadrži specifične odredbe o uskrati besplatne pravne pomoći, a mjerodavne odredbe tog zakona ne ispunjavaju zahtjev predvidljivosti u odnosu na korisnike besplatne pravne pomoći (članak 9. stavci 2. i 3.). Odvjetnik smije uskratiti pravnu pomoć u slučajevima sukoba interesa, inkompatibilnosti ili priznate specijalizacije, a potom i u slučajevima određenim Kodeksom odvjetničke etike, na koje upućuje članak 9. stavak 2. alineja 4. Zakona o odvjetništvu.
Ustavni sud primjećuje da u spornom članku 10. stavku 2. ZBPP-a dvostruko upućivanje na mjerodavnu normu o dopuštenoj uskrati pravne pomoći potencijalnom korisniku pravne pomoći zapravo onemogućuje ostvarenje njegova prava na pristup sudu. Naime, dok su neki razlozi uskrate pravne pomoći po Zakonu o odvjetništvu primjenjivi i na besplatnu pravnu pomoć, njihov dio, sadržan u Kodeksu, široko je i neodređeno postavljen, za pogođenog korisnika nije predvidljiv niti mu omogućava bilo kakvo sredstvo kontrole tih razloga, zbog čega članak 10. stavak 2. ZBPP-a u konačnici nije predvidljiv i izvjestan za korisnike besplatne pravne pomoći te stoga dovodi u pitanje samu svrhu obveze pružanja besplatne pravne pomoći.
Članak 37. zajedno s člankom 38. ZBPP-a, uređuje pitanje snošenja troškova u slučaju uspjeha ili neuspjeha u sporu u kojem je korisnik uživao besplatnu pravnu pomoć. Ti članci otvaraju pravni problem koji u ovom dijelu sustava pružanja besplatne pravne pomoći dovodi do ustavnopravno neprihvatljive diskriminacije korisnika besplatne pravne pomoći.
Već je predlagateljica u svojem prijedlogu za ocjenu ustavnosti ZBPP-a u cjelini istaknula kako ZBPP nije predvidio mogućnost da u slučaju uspjeha u sporu odvjetnik ima pravo, do iznosa koji prelazi iznos sredstava odobrene pravne pomoći, naplatiti se od protustranke. Ministarstvo pravosuđa nije se u svojem očitovanju osvrnulo na tu tvrdnju. Stoga Ustavni sud zaključuje da manjkavost ZBPP-a da u tom smislu izrijekom uredi ovo pitanje treba tumačiti na način da u slučaju uspjeha u sporu odvjetnik korisnika ima pravo na punu naknadu troškova koje plaća druga stranka – ako ona nije korisnik besplatne pravne pomoći.
Sporni članak 37. ZBPP-a koji govori o obvezi korisnika da u slučaju uspjeha u postupku, ako mu „sud dosudi imovinu ili primitak“, vrati primljeni iznos po „uputnici“ u državni proračun jest dvoznačan, jer se odnosi na ostvarenje glavnog zahtjeva u postupku. Štoviše, on uspostavlja samo obvezu da se „iznos plaćene pravne pomoći prema obračunatoj „uputnici“ uplati u državni proračun“, ali ne regulira tarifu (za besplatnu ili naplatnu pravnu pomoć) prema kojoj bi korisnik trebao platiti troškove zastupanja, pa čak ni samu obvezu korisnika da iznos koji mu je dosuđen na ime troškova postupka plati odvjetniku. Navedena manjkavost članka 37. ZBPP-a onemogućuje u velikoj mjeri predvidljiv i funkcionalan sustav zaštite prava na pristup sudu i tako krši pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije.
U odnosu na prijedlog za ocjenu ustavnosti ZBPP-a u cjelini
Predlagateljica u svom prijedlogu osporava koncepciju samoga ZBPP-a, te smatra da se pitanje pružanja besplatne pravne pomoći trebalo riješiti dopunom Zakona o odvjetništvu. Također smatra da je ZBPP nesuglasan s člancima 3., 5., 26., 27. i 29. stavkom 1. Ustava te da usvojeni model pružanja besplatne pravne pomoći putem udruga i klinika predstavlja narušavanje temeljne slobode i prava na besplatnu pravnu pomoć, što povređuje vladavinu prava i pravo na pravično i nepristrano suđenje. ZBPP otvara mogućnost da se protivnoj stranci uvijek isplati angažirati pravosudni aparat i voditi spor protiv socijalno ugrožene stranke, jer će platiti minimalni iznos naknade troškova, dok u slučaju neuspjeha u sporu socijalno neugrožena stranka može uvijek od korisnika besplatne pravne pomoći naplatiti iznos svojih troškova postupka u punom iznosu, jer je ZBPP-om korisnik pravne pomoći oslobođen samo obveze vraćanja u proračun pravne pomoći koji je platila država.
Ustavni sud smatra da taj prijedlog nije osnovan te podsjeća da je pružanje besplatne pravne pomoći u Republici Hrvatskoj uređeno većim brojem zakona, od kojih valja izdvojiti članak 5. stavak 2. Zakona o kaznenom postupku, članak 172. Zakona o parničnom postupku, članak 85. Zakona o rješavanju sukoba zakona s propisima drugih zemalja u određenim odnosima, članak 21. Zakona o odvjetništvu, članke 11. i 19. Zakona o sudskim pristojbama, članke 20. i 24. Zakona o azilu te odredbe Statuta Hrvatske odvjetničke komore, Kodeksa odvjetničke etike i Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika.
Predlagateljica posebno smatra da se ZBPP-om ugrožava autonomija odvjetništva, koja je uređena člankom 27. Ustava te da bi se sustav besplatne pravne pomoći trebao oslanjati isključivo na pravnu pomoć koju pružaju odvjetnici.
Iako Ustav definira odvjetništvo kao samostalnu i neovisnu službu koja svakome osigurava pravnu pomoć u skladu sa zakonom, on odvjetništvu ne daje apsolutni monopol i ekskluzivitet u pružanju pravne pomoći. I prije donošenja ZBPP-a hrvatsko je pravo omogućavalo da u raznim aspektima pružanja besplatne pravne pomoći sudjeluju i druge profesije i službe, pa čak i osobe bez specifičnog pravnog obrazovanja.
Niti sam Zakon o odvjetništvu ne uspostavlja potpuni ekskluzivitet odvjetništva u pružanju pravne pomoći, te je stoga ustavnopravno dopušteno pitanje pružanja pravne pomoći, uključujući i besplatne pravne pomoći, uređivati i drugim zakonima.
Ne stoji ni tvrdnja predlagateljice da ZBPP nije sukladan članku 26. Ustava iz razloga što ZBPP – poštujući ustavno načelo da su državljani Republike Hrvatske i stranci jednaki pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti – široko definira krug korisnika pravne pomoći što je razvidno iz članaka 2. i 7. ZBPP-a. Također članak 2. ZBPP-a u sebi integrira i ustavno jamstvo sadržano u članku 29. Ustava kojim se svakome jamči pravo na pravično suđenje u razumnom roku pred nepristranim i neovisnim sudom, te je slijedom toga neosnovana tvrdnja predlagateljice da odredbe ZBPP-a u tom pitanju nisu u skladu s člancima 26. i 29. stavkom 1. Ustava.
Člankom 5. Zakona o odvjetništvu propisano je da se pružanjem pravne pomoći kao zanimanjem smiju baviti samo odvjetnici, ako zakonom nije drugačije određeno. Iz navedene odredbe proizlazi ne samo to da se zakonom može iznimno odrediti da se pružanjem pravne pomoći „kao zanimanjem“ bave i druge osobe, nego i da, načelno, pružanje pravne pomoći bez nagrade ili za povremenu i neadekvatnu nagradu nije nespojivo s odvjetništvom kao samostalnom službom koja svoju djelatnost u pravilu obavlja na tržištu pravnih usluga. Zakonom se mogu i druge osobe ovlastiti da se kao zanimanjem bave pružanjem pravne pomoći (kao npr. javni bilježnici i javni ovršitelji).
Zaključno, prema stajalištu Ustavnog suda, odabir modela po kojem će zakonodavac urediti pružanje besplatne pravne pomoći (bilo kroz dopune Zakona o odvjetništvu ili posebnim zakonom) nije ustavnopravno pitanje. Taj se odabir temelji na načelu svrsishodnosti koje je imanentno općim socijalnim, gospodarskim, financijskim i drugim politikama države. Odabir metoda i načina reguliranja pružanja besplatne pravne pomoći, korisnika i pružatelja ustavno je ovlaštenje zakonodavca, utemeljeno na članku 2. stavku 4. točki 1. Ustava. Stoga mogućnost nekog alternativnog rješenja sama po sebi ne čini ZBPP u cijelosti nesuglasnim s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati je li ono najbolje za uređenje dotičnog pitanja odnosno jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. točke 1. Ustava u tom pitanju trebale biti iskorištene na drukčiji način (načelno stajalište o nadležnosti Ustavnog suda kod ocjene svrsishodnosti zakonodavnih modela, izneseno je u rješenju broj: U-I-2921/2003 i dr. od 19. studenoga 2008.).
Pripremila: Ljiljana Drakulić, dipl. iur.