Prema Damaški, pravila o teretu dokazivanja i presumpcijama moraju biti tako sročena da pomognu riješiti činjenične neizvjesnosti. Ta se pravila temelje na pukoj vjerojatnosti: činjenice se ponekad uzimaju za utvrđene premda nisu potpuno dokazane, jer izgleda vjerojatnijim da su istinite. Što se događa ako su dokazi u ravnoteži? U takvoj situaciji država koja nastoji postići ravnotežu u društvu sklona je dati prednost stranci čija pobjeda izaziva manje promjena u postojećim odnosima. (Damaška, Mirjan, Lica pravosuđa i državna vlast /Usporedni prikaz pravosudnih sustava/, Nastavni zavod Globus, Zagreb, 2008., 127. str.)
Institut tereta dokazivanja (za koji u dijelu teorije postoje i drugi nazivi, npr. rizik nedokazanosti) prvenstveno je vezan za sudske postupke u situaciji non liquet, a tek je u ograničenoj mjeri primjenjiv u upravnom postupku. Stoga je koncept - uvjetno rečeno - tereta dokazivanja u upravnom postupku prije svega od značaja glede pitanja je li javnopravno tijelo u tom postupku u cijelosti ispunilo propisane obveze vezane za utvrđivanje činjenica potrebnih za rješavanje upravne stvari. Pri tome je u obzir potrebno uzeti odredbe posebnih zakona kojima je uređeno pojedino upravno područje, a podredno odredbe Zakona o općem upravnom postupku (dalje: ZUP), prije svega norme članaka 8., 9. i 47. toga Zakona. Glede dokazne inicijative, norme članka 47. ZUP-a razlikuju postupke pokrenute po službenoj dužnosti, na zahtjev stranke, odnosno na zahtjev protivne stranke (u višestranačkim stvarima).
S jedne strane, dužnost je službene osobe utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti (tj. pravo stanje stvari, materijalnu istinu), te određene dokaze pribaviti po službenoj dužnosti, a stranku pozvati da ponudi/podnese dokaze u prilog svojim navodima. Također, službena osoba dužna je voditi računa i o načelu pomoći stranci (članak 7. ZUP-a).
S druge strane, stranka je u prilog osnovanosti svojeg zahtjeva dužna ponuditi dokaze i po mogućnosti ih podnijeti.
Pored toga, u dijelu posebnih zakona izrijekom je propisano koje podatke i dokaze je stranka dužna navesti/priložiti u svojem zahtjevu u pojedinoj upravnoj stvari (npr. članak 66. i članak 67. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine).
U predmetima u kojima se ne primjenjuju odredbe posebnih propisa, već odredbe ZUP-a, smatramo da koncept – uvjetno rečeno – tereta dokazivanja u upravnom postupku obuhvaća sljedeće glavne elemente:
a) u postupcima pokrenutima po službenoj dužnosti, javnopravno tijelo dužno je pribaviti sve dokaze potrebne za utvrđivanje odlučnih činjenica, te – osim kada je ZUP-om drukčije propisano – stranci omogućiti predlaganje/dostavu relevantnih dokaza u prilog njezinih navoda;
b) u postupcima pokrenutima na zahtjev stranke, javnopravno tijelo dužno je pozvati stranku da ponudi, a po mogućnosti i podnese dokaze u prilog svojim navodima (imajući pri davanju uputa stranci u vidu i načelo pomoći stranci), te pribaviti predložene relevantne dokaze koje stranka opravdano ne može podnijeti, a po službenoj dužnosti i dokaze iz članka 47. stavak 2. ZUP-a;
c) neovisno o načinu pokretanja postupka, načelo utvrđivanja materijalne istine obvezuje službenu osobu da – na temelju raspoloživoga dokaznog materijala - utvrdi odlučne činjenice, kako one koje idu, tako i one koje ne idu u prilog stranci;
d) u dvojbi je li javnopravno tijelo u cijelosti ispunilo propisane obveze vezane za pribavljanje dokaza, odnosno utvrđivanje činjenica potrebnih za rješavanje upravne stvari, manji „teret“ oficioznog utvrđivanja činjenica na strani tijela postoji u postupcima pokrenutima na zahtjev stranke.
Za svako odbijanje dokaznog prijedloga stranke u obrazloženju rješenja potrebno je navesti razloge (članak 98. stavak 5. ZUP-a).
Vezano uz možebitno pribavljanje relevantnih dokaza nakon okončanja postupka, na umu je potrebno imati i norme ZUP-a o obnovi postupka (članak 123.-127.), kao i odredbu članka 13. ZUP-a, iz koje proizlazi da – neovisno o pravomoćnosti rješenja kojim je odbijen zahtjev stranke – stranka može novim zahtjevom pokrenuti novi (redoviti) postupak u istoj upravnoj stvari, jer negativna rješenja ne stječu materijalnu pravomoćnost (vidi članak Postoji li u upravnom postupku „presuđena stvar“?).
(Opširnije o konceptu tereta dokazivanja u sudskim postupcima v. npr. u: Uzelac, Alan, Teret dokazivanja, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2003.).
dr. sc. Alen Rajko