Generalno uređenje izvršenja u upravnom postupku (članak 133.-149. Zakona o općem upravnom postupku, dalje: ZUP) polazi od standardne situacije u kojoj je osoba koja je obvezna ispuniti obvezu, tj. izvršenik, različit od javnopravnih tijela koje rješavaju odnosnu upravnu stvar. U takvoj, standardnoj situaciji izvršenje nenovčanih obveza provodi javnopravno tijelo koje je o stvari riješilo u prvom stupnju (članak 138. stavak 1. ZUP-a). Prema stavku 2. navedenoga članka, ako je propisano da izvršenje ne može provoditi prvostupanjsko tijelo, a nije propisano za to ovlašteno tijelo, izvršenje provodi prvostupanjsko tijelo državne uprave nadležno za poslove opće uprave prema mjestu prebivališta, odnosno boravišta izvršenika ili prema sjedištu pravne osobe ako je izvršenik pravna osoba. Tijelo čije se rješenje izvršava dužno je na rješenje koje se izvršava staviti potvrdu izvršnosti i dostaviti ga javnopravnom tijelu nadležnom za izvršenje.
Tijelo državne uprave nadležno za poslove opće uprave jest nadležni ured državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave (članak 54. Zakona o sustavu državne uprave).
Postoje, međutim, upravne stvari u kojima prvostupanjsko javnopravno tijelo može imati položaj izvršenika. To je, primjerice, slučaj kada tijelo javne vlasti (u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama, dalje: ZPPI), rješenjem odbije zahtjev korisnika za pristup određenoj informaciji, a to rješenje, povodom žalbe korisnika, bude poništeno izvršnim rješenjem Povjerenika/Povjerenice za informiranje, uz nalog prvostupanjskom tijelu da korisniku omogući pristup traženoj informaciji (članak 25. stavak 7. ZPPI). Ne postupi li prvostupanjsko tijelo (pravodobno) po takvome drugostupanjskom rješenju koje je steklo svojstvo izvršnosti, postupak izvršenja pokreće se zahtjev stranke – korisnika prava na pristup informacijama, a ne po službenoj dužnosti (članak 135. stavak 1. ZUP-a).
Spomenimo i da je pristup informacijama jedna od rijetkih vrsta upravnih stvari u kojima je prvostupanjsko javnopravno tijelo u upravnom postupku ovlašteno pokrenuti upravni spor protiv drugostupanjskog rješenja (članak 26. stavak 2. ZPPI). Uzevši u obzir da jednom dostupna informacija po prirodi stvari više ne može postati nedostupna, odredbom stavka 1. toga članka propisano je da tužba ima odgodni učinak ako je rješenjem omogućen pristup informaciji (riječ je o situaciji iz članka 26. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, a ne o situaciji iz stavka 2. navedenoga članka).
Kada Povjerenik za informiranje u žalbenom postupku poništi prvostupanjsko negativno rješenje i naloži omogućavanje pristupa traženoj informaciji, radi se meritornoj varijanti drugostupanjskog rješenja, kojom odlukom je riješena odnosna upravna stvar. Takvo rješenje, u kontekstu uređenja prava na pristup informacijama, svojstvo izvršnosti stječe:
a) ako tijelo javne vlasti (tj. prvostupanjsko tijelo u upravnom postupku) nije pokrenulo upravni spor - dostavom stranci, odnosno istekom roka ostavljenog za izvršenje rješenja (članak 133. stavak 3. i 4. ZPPI);
b) ako je upravni spor pokrenut, ali je u sporu tužba odbačena ili je tužbeni zahtjev odbijen, te je na snazi ostavljeno rješenje Povjerenika za informiranje – dostavom stranci pravomoćne odluke u upravnom sporu, odnosno istekom roka ostavljenog za izvršenje rješenja, koji teče od dostave pravomoćne sudske odluke tužitelju – prvostupanjskom tijelu (članak 80. Zakona o upravnim sporovima).
U potonjem slučaju (navedenom pod b/) ne izvršava se odbijajuća sudska presuda, već pravomoćno i izvršno drugostupanjsko rješenje Povjerenika za informiranje. Izvršenje se, dakle, u oba netom navedena slučaja provodi u kontekstu izvršenja u upravnom postupku, a ne u upravnom sporu.
Na koji način, u opisanome normativnom okviru, provesti prisilno izvršenje izvršnog rješenja Povjerenika za informiranje upravljenog prema izvršeniku – prvostupanjskom tijelu, koji (u ostavljenom roku) ne postupi po nalogu Povjerenika?
Odredba članka 138. stavak 2. ZUP-a, sadržava izričaj „ako je propisano da izvršenje ne može provoditi javnopravno tijelo koje je o stvari rješavalo u prvom stupnju“. Istodobno, odredbama ZPPI, niti drugih propisa, nije izrijekom propisano da izvršenje ne može provoditi prvostupanjsko tijelo.
Smatramo da je pri interpretaciji mjerodavne regulacije, koja interpretacija je potrebna za odgovor na ovo pravno pitanje, potrebno poći od sljedećega:
- neovisno o izostanku izričite odredbe, očito je da, po prirodi stvari, izvršenje ne može provoditi prvostupanjsko tijelo u odnosu na samoga sebe kao izvršenika;
- nije pravno prihvatljiv zaključak kako uopće nije moguće prisilno izvršiti favorabilno pravomoćno i izvršno rješenje Povjerenika doneseno pri rješavanju upravne stvari prava na pristup informacijama (takav zaključak ne bi bio prihvatljiv ni u drugim vrstama upravnih stvari).
Pri tome nije od utjecaja postojanje drugih, indirektnih instrumenata koji korisniku prava na informaciju stoje na raspolaganju (iniciranje inspekcijskog nadzora i/ili prekršajnog postupka, v. npr. članak 25. stavak 8. povezano sa člancima 61.-63. ZPPI), jer nije riječ o sredstvima koja mogu nadomjestiti pravo stranke (korisnika) da bude izvršeno pravomoćno i izvršno rješenje doneseno u njegovu korist.
Stoga se nameće zaključak da drugostupanjsko meritorno rješenje, na koje Povjerenik stavi potvrdu izvršnosti, izvršava ured državne uprave mjesno nadležan prema sjedištu izvršenika, primjenom odredaba ZUP-a o izvršenju nenovčanih obveza, za što je, u ovoj vrsti stvari, prikladno prisilno izvršenje novčanom kaznom odgovornoj osobi izvršenika (članak 139. i 142. ZUP-a).
dr. sc. Alen Rajko