Pored „klasičnoga“ (subjektivnog) upravnog spora, u kojem se ocjenjuje zakonitost osporavane pojedinačne odluke (upravnog akta), Zakonom o upravnim sporovima (dalje: ZUS) uređena je i sudska zaštita putem ocjene zakonitosti i statutarnosti općih akata, u dijelu koji ne ulazi u ustavnosudsku nadležnost (članak 3. stavak 2. i članak 83.-88. ZUS-a) – tzv. objektivni upravni spor. Ova vrsta upravnosudske zaštite u nadležnosti je Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske (dalje: VUS).
Obustava objektivnoga upravnog spora uređena je odredbama članka 88. ZUS-a. Sud može obustaviti postupak ako podnositelj odustane od zahtjeva (st. 1.). Sud će rješenjem obustaviti postupak kad prestanu postojati pretpostavke za njegovo vođenje (st. 2.).
Razlog za obustavu spora iz članka 88. stavak 2. ZUS-a čini i prestanak važenja osporavanoga općeg akta ili osporavanih odredaba općeg akta. Za razliku od Ustavnog suda Republike Hrvatske, VUS nema ovlast ocjenjivati zakonitost općeg akta ili dijela njegovih odredaba po prestanku njihova važenje (usp. članak 54.a Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, dalje: UZUS).
Među ovlaštenim podnositeljima zahtjeva za ocjenu zakonitosti općih akata jesu i upravni sudovi (članak 83. stavak 2. ZUS-a). Upravni sud može prekinuti spor dok VUS ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje (članak 45. stavak 2. točka 2. ZUS-a).
U praksi postoje situacije u kojima upravni sud podnese VUS-u zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta ili njegove odredbe te odredi prekid spora u kojem bi trebalo primijeniti odnosnu odredbu općeg akta, nakon čega donositelj općeg akta spornu odredbu stavlja izvan snage, što rezultira obustavom postupka u objektivnome upravnom sporu. Je li u takvom slučaju upravni sud dužan primijeniti odredbu koju ne smatra zakonitom, koja je bila na snazi u vrijeme donošenja predmetnoga upravnog akta, a koja više ne podliježe ocjeni zakonitosti od strane VUS-a?
Prema našem mišljenju, rješavajući konkretan upravni spor, upravni sud ovlašten je ne primijeniti odredbu općeg akta koju ne smatra zakonitom. Takva odluka upravnog suda podliježe preispitivanju od strane VUS-a povodom žalbe podnesene protiv prvostupanjske presude.
Naime, ovdje nije odlučna činjenica da je sporna odredba općeg akta u međuvremenu prestala važiti, jer je pojedinačna odluka osporavana pred upravnim sudom donesena primjenom sporne odredbe, pa je zakonitost konkretne odredbe u razdoblju njezina važenja relevantna za rješavanje predmetnoga subjektivnog spora.
K tome, ne može se pravno prihvatljivim smatrati stajalište prema kojem javnopravno tijelo stavljanjem svojega općeg akta (ili njegove odredbe) izvan snage može u cijelosti izbjeći razmatranje zakonitosti tog akta u predmetu u kojem se odlučuje o zakonitosti pojedinačne odluke utemeljene na odnosnome općem aktu.
Na umu je potrebno imati i da je upućivanje općeg akta, kojeg sud smatra protivnim zakonu, na ocjenu zakonitosti VUS-u ovlast, a ne i obveza upravnog suda, te da je sud u takvom slučaju ovlašten, ali ne i dužan prekinuti spor.
Nadalje, usporedbe radi, u materiji ekscepcije ilegalnosti kod ustavnosudske ocjene ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih propisa, ako sud u postupku utvrdi da drugi propis (tj. propis podzakonske snage koji podliježe ustavnosudskom nadzoru ustavnosti i zakonitosti) koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom i zakonom, na konkretan će slučaj neposredno primijeniti zakon, a Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnijet će zahtjev za ocjenu suglasnosti spornog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom (članak 37. stavak 2. i 3. UZUS-a). Sagledavajući cjelinu mjerodavnoga normativnog okvira, te smisao i cilj instituta ocjene zakonitosti općih akata u upravnom sporu, nema valjanoga pravnog uporišta za zaključak prema kojem bi upravni sud na području upravnosudske ocjene zakonitosti općih akata imao uže ovlasti od ovlasti koje ima glede ustavnosudske ocjene ustavnosti i zakonitosti drugih propisa podzakonske razine. Mjesta nema ni zaključku da u upravnom sporu, pri ocjeni zakonitosti pojedinačnog akta utemeljenog na ukinutome općem aktu ili njegovoj odredbi (ukidanje ne djeluje unatrag), upravni sud ne smije poći od utvrđene nezakonitosti općeg akta ili njegove odredbe važeće u vrijeme donošenja osporavanoga pojedinačnoga (upravnog) akta.
Štoviše, primjenom sustavnoga, logičkog i teleološkog tumačenja, uzevši u obzir da kod ekscepcije ilegalnosti na području ustavnosudske kontrole sud koji neustavnim ili nezakonitim smatra drugi propis nije dužan zastati s postupkom do odluke Ustavnog suda (za razliku od slučaja kada sud neustavnim smatra zakon – članak 37. stavak 1. UZUS-a), te da ni u upravnom sporu kod vođenja postupka upravnosudskog nadzora zakonitosti općeg akta nije propisana obveza prekida spora, dolazi se do zaključka da upravni sud, kada podnese zahtjev za pokretanje navedenog postupka, može i prije ishoda upravnosudskog postupka ocjene zakonitosti, ako ne prekine upravni spor, taj spor riješiti neposrednom primjenom zakona (makar je, s gledišta pravne sigurnosti, prikladnije, ali ne i obavezno, pričekati ishod postupka ocjene zakonitosti općeg akta).
U svakom slučaju, upravni sud (kao i ostali sudovi) ima ovlast ne primijeniti podzakonski propis koji podliježe ustavnosudskoj provjeri, ako njegovu odredbu ocjenjuje neustavnom ili nezakonitom. Ne nalazimo, stoga, da takvu ovlast ne bi imao i u odnosu na opći akt obuhvaćen mogućnošću upravnosudske kontrole (možebitni prestanak ovlasti VUS-a da provede tu kontrolu, slijedom prestanka važenja akta, procesno-tehničke je, a ne supstancijalne prirode). Na taj način upravni sud ne preuzima ulogu VUS-a (odluka upravnog suda ne utječe na opstojnost općeg akta, niti djeluje erga omnes), a odluka upravnog suda podložna je preispitivanju od strane VUS-a prilikom razmatranja žalbe podnesene protiv prvostupanjske presude.
dr. sc. Alen Rajko