Odredbom članka 202. stavak 4. Prekršajnog zakona (NN. br. 107/07, 39/13, 157/13, 150/15 i 70/17, u nastavku: PZ) propisano je da ako je žalba podnesena samo u korist okrivljenika, presuda se ne može izmijeniti na njegovu štetu. Dake, u navedenoj odredbi sadržano je jedno od najbitnijih načela prekršajnog postupka, odnosno načelo zabrane reformatio in peius. Tim načelom jamči se okrivljeniku da uslijed podnošenja pravnog sredstva za njega neće biti posljedica u smislu presuđenja na njegovu štetu. Nakon što u postupku bude uspostavljeno ovo pravilo zabrane preinačenja na teže ono u odnosu na okrivljenika ima permanentno djelovanje, dakle, kako u novom postupku koji se vodi nakon ukinute odluke o prekršaju prvostupanjskog suda, koja je ukinuta povodom žalbe podnesene u korist okrivljenika (čl. 210. st. 4. PZ-a), tako i u ponovnom žalbenom postupku (čl. 202. st. 4. PZ-a) te u postupku izvanrednih pravnih lijekova podnesenih u korist okrivljenika (čl. 216 st. 4. PZ-a – obnova prekršajnog postupka, članak 511. stavak 3. ZKP-a u svezi članka 220. stavka 2. PZ-a – zahtjev za zaštitu zakonitosti).
Također, treba reći da se okrivljenik ne može žaliti na svoju štetu. Stoga, kada bi okrivljenik, primjerice, u žalbi predložio da mu se umjesto izrečene novčane kazne izrekne kazna zatvora, ili da mu se umjesto uvjetne osude (sastoji se od izrečene kazne zatvora i roka provjeravanja) izrekne novčana kazna, koja je sankcija u sustavu prekršajnopravnih sankcija teža od uvjetne osude kao mjere upozorenja, sud će takvu žalbu odbiti kao neosnovanu, jer bi u protivnome postupio protivno pravilu iz članka 202. stavak 4. PZ-a, budući da bi prihvaćanje žalbe bilo na štetu okrivljenika.
Kada govorimo o žalbi podnesenoj u korist okrivljenika, moramo istaknuti da, sukladno članku 192. stavak 3. PZ-a, tužitelj, osim što može podnijeti žalbu na štetu okrivljenika, to može učiniti i u korist okrivljenika (zbog pravilnosti i zakonitosti odluke o prekršaju), a što su u praksi ipak bile rijetke situacije (primjerice: zbog prekoračenja optužnog prijedloga). U slučaju kada tužitelj podnese žalbu na štetu okrivljenika, drugostupanjski sud može i u povodu takve žalbe tužitelja, prema članku 202. stavak 2. PZ-a, prvostupanjsku presudu ukinuti ili preinačiti i u korist tužitelja, i to po logici stvari zbog povreda koje ispituje po službenoj dužnosti, a što je u praksi najčešće bilo preinačavanje pobijane presude na način da je optužba protiv okrivljenika odbijena zbog nastupa zastare prekršajnog progona (čl. 181. toč. 5. PZ-a) ili je oslobođen od optužbe jer nije postojao pravni kontinuitet u novom propisu (čl. 182. toč. 1. PZ-a).
Glede opsega primjene pravila zabrane preinačenja na teže, važno je istaći da se ovo pravilo odnosi na izreku odluke o prekršaju (činjenični opis (zabrana dodavanja nove kriminalne količine), pravna kvalifikacija prekršaja (zabrana osude okrivljenika po strožem propisu), odluka o prekršajnopravnoj sankciji i drugim mjerama), što znači da s obzirom na tako uspostavljeno pravilo, pobijanu odluku o prekršaju nije moguće na štetu okrivljenika preinačiti u odnosu na neku od odluka iz izreke.
Preporučljivo je da u situaciji kada drugostupanjski sud, ispitujući odluku o prekršaju samo u povodu žalbe okrivljenika, utvrdi da su odlukom o prekršaju u korist okrivljenika povrijeđene odredbe prekršajnog materijalnog prava, to samo konstatira u obrazloženju drugostupanjske odluke. To su u praksi najčešće situacije kada je prvostupanjski sud ublažio novčane kazne ispod propisane granice ublažavanja iz članka 37. stavak 3. točka 2. PZ-a (ako je za prekršaj propisan minimum iznad 10.000,00 kuna ili u točno određenom iznosu novčane kazne iznad 40.000,00 kuna, kazna se može ublažiti do četverostrukog iznosa općeg zakonskog minimuma kazne propisanog ovim Zakonom za odgovarajuću vrstu okrivljenika – npr. za pravnu osobu može se ublažiti do 8.000,00 kuna, a za fizičku osobu obrtnika do 4.000,00 kuna) ili ispod općeg zakonskog minimuma propisanog u članku 33. PZ-a (npr. za prekršaj propisan zakonom, za počinitelja prekršaja pravnu osobu ne može biti izrečena novčana kazna u iznosu manjem od 2.000,00 kuna, a za počinitelja prekršaja fizičku osobu obrtnika koji je počinila u vezi s obavljanjem njezina obrta ne može biti izrečena novčana kazna u iznosu manjem od 1.000,00 kuna), a žalbu je podnio samo okrivljenik.
Možemo dodati da sukladno članku 228. stavak 5. PZ-a izdavatelj prekršajnog naloga također može prilikom izricanja kazne primijeniti odredbe o ublažavanju kazne. Isto tako, u tom kontekstu, kao primjer možemo spomenuti i nerijetku situaciju kada prvostupanjski sud, pozivajući se na odredbe članka 38. stavka 2. PZ-a, oslobodi počinitelja kazne ili kada, pozivajući se na odredbu članka 43. PZ-a, prema počinitelju prekršaja primijeni opomenu, a da nije ispunjen neki od uvjeta iz navedenih odredbi, pa žalbeni sud, kada bi u takvim situacijama odlučivao samo o žalbi okrivljenika, nije u mogućnosti otkloniti takve povrede materijalnog prekršajnog prava, jer je, ipak, vezan pravilom zabrane preinačenja na teže, te je, dakle, uputno da to samo konstatira u obrazloženju drugostupanjske odluke.
Iznimka od pravila preinačenja na teže
Međutim, PZ u svojim odredbama propisuje iznimku od pravila zabrane preinačenja na teže. Naime, prema odredbi članka 238. stavak 12. PZ-a u prekršajnom postupku koji se vodi povodom prigovora kojim se poriče prekršaj (iz čl. 237. st. 1. toč. 1. PZ-a), podnijetog protiv prekršajnog naloga, sud nije vezan zabranom iz članka 202. stavak 4. toga Zakona. To znači da prvostupanjski sud može, u presudi donesenoj u postupku provedenom povodom podnijetog prigovora zbog poricanja prekršaja, izreći veću novčanu kaznu u odnosu na novčanu kaznu koja je izrečena u prekršajnom nalogu u istoj pravnoj stvari, posebice kada su prilikom izricanje novčane kazne u prekršajnom nalogu primijenjene odredbe o ublažavanju kazne iz članka 37. PZ-a ili kada je novčana kazna propisana u rasponu, a u prekršajnom nalogu izrečena je kazna u iznosu propisanog posebnog minimuma novčane kazne za odnosni prekršaj.
Naglašavamo da se, sukladno odredbama članka 228. stavak 2. i 3. PZ-a, prekršajnim nalogom, kao posebnom odlukom o prekršaju (sui generis odluka) mogu izreći odnosno primijeniti sve propisane prekršajnopravne sankcije i druge mjere (oduzimanje imovinske koristi, oduzimanje predmeta, određivanje naknade troškova), osim kazne zatvora, s time da se od zaštitnih mjera može izreći isključivo zabrana upravljanja motornim vozilom, dok se prema odredbi članka 239. stavak 4. PZ-a obaveznim prekršajnim nalogom može izreći novčana kazna, također oduzimanje predmeta prekršaja i imovinske koristi, paušalna svota troška izdavanja naloga do 200,00 kuna i stvarni troškovi, te, uz uvjet da je za prekršaj propisana novčana kazna iznad 2.000,00 do 5.000,00 kuna, i zaštitna mjera zabrane upravljanja motornim vozilom.
U sudskoj praksi u pravilu se nailazi na odluke o prekršaju (presude i rješenja o prekršaju) gdje je novčana kazna izrečena u istom iznosu ili u čak manjem iznosu u odnosu na novčanu kaznu koja je u istoj pravnoj stvari izrečena okrivljeniku u izdanom prekršajnom nalogu. Međutim, pojavljuju se i prekršajni predmeti gdje je takva novčana kazna bila izrečena u većem iznosu nego novčana kazna izrečena u prekršajnom nalogu, pa su okrivljenici, valjda neakceptirajući sadržaj odredbe članka 238. stavak 12. PZ-a, uz ostalo, u svojim žalbama isticali i tu činjenicu, no, drugostupanjski sud je takve žalbene prigovore cijenio neosnovanim pozivajući se upravo na navedenu odredbu članka 238. stavak 12. PZ-a, zaključivši da u takvim slučajevima ne postoji apsolutno bitna povreda prekršajnog postupka iz članka 195. stavak 1. točka 9. PZ-a, na koju je upirao okrivljenik u podnijetoj žalbi.
Dakle, PZ u odredbi članka 195. stavak 1. točka 9. propisuje da apsolutno bitna povreda odredaba prekršajnog postupka postoji ako je presudom povrijeđena odredba članka 202. stavak 4. toga Zakona (zabrana preinačenja na teže), s time da prema važećoj odredbi članka 202. stavak 1. PZ-a drugostupanjski sud ne pazi po službenoj dužnosti na postojanje bitnih povreda odredaba prekršajnog postupka nego samo ako su predmet žalbenih navoda. To će se, izgledno je, prema predviđenim izmjenama PZ-a uskoro izmijeniti, budući da je nacrtom izmjena za sada predviđeno da sud po službenoj dužnosti pazi i na postojanje pojedinih bitnih povreda odredaba prekršajnog postupka, među kojima je i povreda iz navedene odredbe PZ-a.
Inače, sukladno članku 207. PZ-a osnova za preinačavanje prvostupanjske odluke o prekršaju, uz ostalo, prema stanju stvari je i slučaj povrede iz članka 195. stavak 1. točka 9. PZ-a što znači da drugostupanjski sud, kad utvrdi takvu povredu, neće ukinuti prvostupanjsku presudu, kako bi u pravilu postupio u slučaju utvrđenja bitnih povreda odredaba prekršajnog postupka, već će odgovarajućim preinačavanjem pobijane odluke o prekršaju sam otkloniti tu povredu.
Dakako, potrebno je istaći da se u slučaju podnijetog prigovora zbog izrečene prekršajnopravne sankcije i drugih mjera (iz čl. 237. st. 1. toč. 2. PZ-a), sukladno članku 238. stavak 11. PZ-a, o tom prigovoru odlučuje primjenom odredbi toga Zakona o žalbenom postupku, pa je u toj pravnoj situaciji nadležni sud dužan postupiti prema odredbi članka 202. stavak 4. PZ-a, odnosno vezan je pravilom zabrane preinačenja na teže.
Glede obaveznog prekršajnog naloga, bitno je istaći da u prekršajnom postupku koji se vodi povodom prigovora protiv obaveznog prekršajnog naloga zbog poricanja prekršaja (iz čl. 242. st. 1. toč. 1. PZ-a), sud također nije vezan zabranom iz članka 202. stavak 4. toga Zakona, a sukladno članku 239. stavak 5. PZ-a, koji u suštini propisuje da se u postupku izdavanja obaveznog prekršajnog naloga na odgovarajući način primjenjuju i odredbe toga Zakona o izdavanju prekršajnog naloga.
K tome, možemo naglasiti da prema članku 235. stavak 1. PZ-a prigovor protiv prekršajnog naloga mogu u roku od osam dana podnijeti okrivljenik, branitelj i osobe iz članka 192. stavka 2. toga Zakona (bračni i izvanbračni drug okrivljenika, srodnik u uspravnoj liniji, zakonski zastupnik, posvojitelj, posvojenik, brat, sestra i udomljenik). Dakle, iz prethodno navedenog proizlazi zaključak da ovlašteni tužitelj koji je podnio optužni prijedlog u povodu kojega je izdan prekršajni nalog, nema pravo na podnošenje prigovora protiv takvog prekršajnog naloga kojeg je izdao sud ili tijelo državne uprave koje vodi postupak (npr. carinsko i porezno tijelo). Takva uskrata prava na podnošenje prigovora ovlaštenom tužitelju opravdava se time da je prekršajni nalog svojevrsna ponuda počinitelju prekršaja da prihvati krivnju i sankciju, odnosno druge mjere bez vođenja postupka, pa stoga okrivljenik kada primi prekršajni nalog mora biti siguran da mu je to konačna ponuda i da može donijeti odluku hoće li pristati na takav izdani prekršajni nalog, jer u protivnom, odnosno kada bi u takvoj situaciji i tužitelj imao pravo podnijeti prigovor protiv takvog prekršajnog naloga, počinitelj ne bi bio siguran u to je li ponuda iz prekršajnog naloga i konačna.
Možemo dodati da sukladno članku 229. stavak 1. PZ-a, osim suda i tijela državne uprave koje vodi prekršajni postupak, a koji mogu prekršajni nalog izdati nakon pokretanja prekršajnog postupka, prekršajni nalog su, i to prije pokretanja prekršajnog postupka, ovlašteni izdati i ovlašteni tužitelji iz članka 109. stavak 1. i 2. toga Zakona (državni odvjetnik i tijelo državne uprave) te državne agencije, uz napomenu da su državni odvjetnik i tijelo državne uprave obvezni izdati obavezni prekršajni nalog uz uvjete iz članka 239. stavak 1. točka 1. i 2. PZ-a (određeni su vrstom propisa i visinom propisane prekršajnopravne sankcije za počinjeni prekršaj). Sukladno članku 109. stavak 8. PZ-a odredbe toga Zakona koje se odnose na tijela državne uprave, na odgovarajući način primjenjuju se i na tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave kada je riječ o prekršajima iz njihove nadležnosti, pa tako obavezni prekršajni nalog izdaju i nadležna tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave koja nadziru provedbu propisa kojima je prekršaj propisan. Ako je optužni prijedlog podnio tužitelj oštećenik (primjerice: Hrvatsko društvo skladatelja - ZAMP) sud i tijelo državne uprave nadležno za vođenje prekršajnog postupka mogu izdati prekršajni nalog samo na prijedlog takvog tužitelja, sukladno članku 229. stavak 2. PZ-a.
Usporedba s kaznenim postupkom
Radi komparacije navest ćemo da je ovakvo pravilo zabrane preinačenja na teže uspostavljeno kao jedno od temeljnih načela kaznenog postupka u članku 13. Zakona o kaznenom postupku (NN. br. 152/08 do 70/17, u nastavku: ZKP), kojim se propisuje da se povodom pravnog lijeka izjavljenog samo u korist okrivljenika presuda ne može izmijeniti na njegovu štetu.
Kao što to u svojim odredbama sadržava PZ, tako i ZKP predviđa iznimku od ovoga pravila, koja je izrijekom navedena u već spomenutom članku 13. tog Zakona kada koristi formulaciju „ako Zakon drukčije ne propisuje (članak 544. stavak 2.)...“. Tako, prema odredbi članka 544. stavak 2. ZKP-a sudac pojedinac u postupku koji se vodi povodom prigovora protiv kazanenog naloga nije vezan na zabranu iz članka 13. tog Zakona.
Također, i ZKP u odredbi članka 468. stavak 1. točka 10. propisuje kao bitnu povredu kaznenog postupka postupanje protivno članku 13. tog Zakona, s time da, za razliku od trenutno važećih odredbi PZ-a, nalaže sudu da po službenoj dužnosti uvijek mora ispitati postoji li povreda odredaba postupka iz navedenog članka, te će, kao i drugostupanjski sud u prekršajnom postupku, temeljem članka 486. stavak 1. ZKP-a, prema stanju stvari, preinačiti prvostupanjsku presudu i u slučaju povrede iz članka 468. stavak 1. točka 10. ZKP-a.
Zaključno
Dakle, pravilo o zabrani preinačenja na teže, uspostavljeno u odredbi članka 202. stavak 4. PZ-a, nema apsolutnu primjenu prema odredbama PZ-a, budući da je u odredbi članka 238. stavak 12. PZ-a predviđena iznimka od tog pravila prema kojoj se ono ne primjenjuje u slučaju vođenja prekršajnog postupka povodom prigovora okrivljenika podnesenog protiv prekršajnog naloga odnosno obaveznog prekršajnog naloga kojim je poricao prekršaj. Stoga, okrivljenik prilikom podnošenja prigovora mora voditi računa o tome da podnošenjem prigovora zbog poricanja prekršaja, osim mogućnosti naknade daljnjih troškova postupka, riskira i mogućnost da mu u presudi donesenoj u postupku provedenom u povodu tako podnijetog prigovora bude, prije svega, izrečena stroža novčana kazna u odnosu na novčanu kaznu koja mu je izrečena u prekršajnom nalogu u istoj pravnoj stvari, što implicira zaključak da bi ga u konačnici takav rizik mogao i odvratiti od podnošenja takvog prigovora, odnosno utjecati na okrivljenika da eventualno podnese prigovor zbog prekršajnopravne sankcije, u kojem slučaju takvog rizika, dakle, nema. Međutim, i nakon podnesenog prigovora protiv prekršajnog naloga okrivljenik može izbjeći takav rizik i to na način da do započinjanja prekršajnog postupka, i prije nego što je prekršajni nalog stavljen izvan snage, odustane od pravodobno podnesenog prigovora, s time da je takav odustanak neopoziv (čl. 235. st. 2. i 3. PZ-a).
Vezano uz navedeno, česti su upiti okrivljenika o tome mogu li podnošenjem prigovora izgubiti pogodnost iz članka 152. stavak 3. PZ-a koji propisuje da će se novčana kazna smatrati u cjelini plaćenom ako osuđena osoba plati dvije trećine izrečene novčane kazne u paricionom roku. Odgovor je da podnošenjem prigovora okrivljenici ne riskiraju gubitak takve pogodnosti, jer je riječ o zakonskoj pogodnosti na koju okrivljenici imaju pravo u svim situacijama kada im je odlukom o prekršaju izrečena novčana kazna, bilo prekršajnim nalogom bilo prvostupanjskom odlukom o prekršaju ili drugostupanjskom odlukom, a na što će okrivljenik u takvoj odluci biti i upozoren sukladno članku 183. stavak 2. PZ-a.
Na kraju ističemo da prema članku 187. PZ-a tijela državne uprave stvarno nadležna za vođenje prvostupanjskog prekršajnog postupka (u pravilu carinska i porezna tijela) vode postupak prema postupovnim odredbama ovog Zakona koje se odnose na prekršajne sudove, pa stoga sve ono što je prethodno iznijeto glede primjene pravila zabrane preinačenja na teže u odnosu na prvostupanjske sudove odgovarajuće vrijedi i za tijela državne uprave koja vode prekršajni postupak.
Željko Kudrić, dipl. iur.