Ustavni sud Republike Hrvatske usvojio je, odlukom broj U-III/2848/2015 od 2. srpnja 2019., ustavnu tužbu te je ukinuo rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Gž 32/12-2 od 11. prosinca 2013.
Podnositelj, Hrvatski klub belgijskih ovčara sa sjedištem u Zagrebu, podnio je ustavnu tužbu u predmetu broj: U-III-721/2014 u povodu rješenja Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Gž 32/12-2 od 11. prosinca 2013. (u nastavku: osporeno rješenje). Osporenim rješenjem ukinuta je presuda Županijskog suda u Zagrebu broj: Pnz-5/11 od 20. ožujka 2012. (u nastavku: prvostupanjska presuda) i odbačena je tužba podnositelja.
Prvostupanjskom presudom utvrđena je ništavom odluka redovne skupštine Hrvatskog kinološkog saveza od 26. ožujka 2011. kojom je podnositelj isključen iz članstva udruge Hrvatskog kinološkog saveza te je utvrđeno da članstvo podnositelja pri navedenoj udruzi nije prestalo donošenjem te odluke te da podnositelj uživa sva prava i obveze koje proizlaze iz članstva pri Hrvatskom kinološkom savezu.
Budući da je podnositelj istodobno s ustavnom tužbom podnio i reviziju Vrhovnom sudu Republike Hrvatske, obaviješten je dopisom Ustavnog suda od 10. ožujka 2014. da će se s postupkom zastati dok se ne odluči o njegovoj reviziji. Nakon što je rješenjem Vrhovnog suda broj: Rev 990/14-2 od 11. veljače 2015. revizija odbačena kao nedopuštena, podnositelj je podneskom od 15. lipnja 2015. zatražio nastavak postupka po podnesenoj ustavnoj tužbi ne osporavajući pritom navedeno revizijsko rješenje Vrhovnog suda te je postupak nastavljen pod brojem U-III-2848/2015.
Podnositelj je 11. listopada 2017. podnio i dopunu ustavne tužbe u kojoj se poziva na presudu Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u nastavku: ESLJP) u predmetu Lovrić protiv Hrvatske, br. 38458/15, presuda od 4. travnja 2017. Podnositelj je 13. svibnja 2019. podnio još jednu dopunu ustavne tužbe u kojoj je dostavio rješenje Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske broj: Pž-6836/2017-3 od 26. ožujka 2019. Podnositelj se u dopunama ustavne tužbe poziva na noviju praksu ESLJP-a i Visokog trgovačkog suda.
Podnositelj u ustavnoj tužbi tvrdi da su mu osporenim rješenjem povrijeđene temeljne slobode i ljudska prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).
Činjenice i okolnosti predmeta
U postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku podnositelj je 9. lipnja 2011. podnio tužbu protiv tuženika Hrvatskog kinološkog saveza, sa sjedištem u Zagrebu, kojom je od Županijskog suda u Zagrebu zatražio da utvrdi ništavom odluku redovne skupštine tuženika od 26. ožujka 2011. kojom je isključen iz članstva udruge tuženika te da utvrdi da članstvo podnositelja pri udruzi tuženika nije prestalo donošenjem navedene odluke i da podnositelj uživa sva prava i obveze koje proizlaze iz članstva pri tuženiku.
U podnesenoj tužbi podnositelj je tvrdio da je odluka o njegovom isključenju iz članstva udruge tuženika donesena protivno odredbama Statuta tuženika od 9. travnja 2006. i Zakona o udrugama ("Narodne novine" broj 88/01. i 11/02.; u nastavku: ZoU). Posebice je tvrdio da stegovni postupak ima tri stupnja, a da nije proveden nijedan stupanj postupka propisan člankom 19. Statuta tuženika.
Županijski sud u Zagrebu usvojio je prvostupanjskom presudom tužbeni zahtjev podnositelja uz obrazloženje da glede isključenja podnositelja iz udruge tuženika nije poštovan trostupanjski postupak koji je jasno utvrđen Statutom tuženika.
Odlučujući o žalbi tuženika podnesenoj protiv prvostupanjske presude, Vrhovni sud je osporenim rješenjem ukinuo prvostupanjsku presudu i odbacio tužbu podnositelja navodeći da odlučivanje o postavljenom tužbenom zahtjevu ne ulazi u sudsku nadležnost. U obrazloženju presude naveo je:
"U konkretnom slučaju to znači da je tuženik udruga, zasnovana na dobrovoljnosti, kojoj upravo karakter dobrovoljnosti daje ovlaštenje da statutom odredi interna pravila kojima se, između ostalog, uređuju pretpostavke za učlanjenje i isključenje iz udruge te zaštita prava koju članovi udruge mogu ostvariti, unutar same udruge, protiv odluka kojima se odlučuje o njihovim pravima.
Tuženik, kao udruga nije tijelo s javnim ovlastima, a odluke koje donosi nemaju svojstvo upravnog akta pa za odlučivanje o zahtjevu tužitelja, u smislu čl. 2. st. 2. Zakona o upravnim sporovima ('Narodne novine' broj 20/10, dalje: ZUS) te čl. 3. te čl. 12. ZUS-a, ne postoji nadležnost upravnog suda.
Donošenje odluke o postavljenom tužbenom zahtjevu ne spada niti u nadležnost općinskih sudova jer se ne radi o sporu za koji je čl. 34. ZPP-a propisana nadležnost te vrste sudova.
Nadalje, donošenje odluke o postavljenom tužbenom zahtjevu ne spada niti u nadležnost županijskih sudova jer se u ovom postupku ne radi o tužbi podnesenoj na temelju odredbe čl. 26. ZU-a.
Dakle, odlučivanje o postavljenom tužbenom zahtjevu kojim se zahtijeva utvrđenje ništetnosti odluke tuženika, kao udruge o isključenju tužitelja iz članstva te udruge ne spada u sudsku nadležnost. Takvo pravno shvaćanje zauzeto je i na sjednici Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske od 14. studenoga 2013. kada je zauzeto pravno shvaćanje da za odlučivanje o zakonitosti odluke udruge kojom je članu udruge izrečena mjera isključenja iz članstva udruge ne postoji sudska nadležnost."
Prigovori podnositelja
Podnositelj smatra da su mu osporenim rješenjem povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 18. stavkom 1., 19. i 29. stavkom 1. Ustava. U ustavnoj tužbi ističe da tuženik nije proveo postupak odlučivanja o odgovornosti podnositelja na način propisan Statutom tuženika, odnosno da o razlozima za isključenje uopće nije odlučivao propisani stegovni sud tuženika te da Ustav "izričito određuje da ne smije izostati sudska zaštita od strane ustanovljenih sudova u bilo kojem obliku". Također ističe da je Vrhovni sud "bez ikakovog pravnog temelja oglasio sudove u Republici Hrvatskoj apsolutno nenadležne za odlučivanje u ovoj pravnoj stvari iako i Zakon o udrugama i Zakon o parničnom postupku određuje nadležnost istih". Navodi i da mu je onemogućeno pravo izjavljivanja žalbe, a da je dozvoljena samovolja članovima udruge bez ikakve kontrole.
Zaključno predlaže da se osporena odluka ukine "i utvrdi nadležnost sudova Republike Hrvatske".
Mjerodavno pravo
Člankom 26. stavkom 1. ZoU-a propisano je: "(1) Članovi udruge nadziru rad udruge. Ako član udruge utvrdi nepravilnosti u provedbi statuta, ovlašten je na to upozoriti statutom određeno tijelo udruge, odnosno skupštinu ako statutom nije određeno nadležno tijelo. Ako se upozorenje ne razmotri na sjednici statutom određenog tijela udruge, odnosno skupštine u roku od 30 dana od dostavljenoga pisanog upozorenja i nepravilnosti ne otklone, član ima pravo podnijeti tužbu županijskom sudu nadležnom prema sjedištu udruge radi zaštite svojih prava propisanih statutom udruge." (Unutarnji nadzor rada udruge sada je propisan člankom 42. Zakona o udrugama, "Narodne novine" br. 74/14. i 70 /17., op.a.).
Praksa ESLJP-a i Vrhovnog suda Republike Hrvatske
Vrhovni sud je na 3. sjednici Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske, održanoj 14. studenoga 2013. (broj: Su-IV-127/13-8), zauzeo stajalište da "Za odlučivanje o zakonitosti odluke udruge kojom je članu udruge izrečena mjera isključenja iz članstva ne postoji sudska nadležnost."
ESLJP je u presudi donesenoj u predmetu Lovrić protiv Hrvatske, odlučujući o osnovanosti zahtjeva podnositelja u pravno i činjenično usporedivoj (u bitnom istovjetnoj) situaciji koju Ustavni sud razmatra i u ovom ustavnosudskom postupku, iznio sljedeće stajalište:
"69. Sud ponavlja da pravo na pristup sudu nije apsolutno i da može podlijegati ograničenjima koja ne ograničavaju ili umanjuju pristup koji je pojedincu ostavljen na način ili u mjeri uslijed koje bi bila narušena sama bit prava. Nadalje, ograničenje prava na pristup sudu neće biti spojivo s člankom 6. stavkom 1. ako se njime ne nastoji ostvariti legitiman cilj i ako ne postoji razuman odnos razmjernosti upotrijebljenih sredstva i cilja kojemu se težilo (vidjeti, među brojnim drugim izvorima prava, gore citirani predmet Baka, odlomak 120.).
(...)
71. Sud prihvaća da ograničenja prava podnositelja zahtjeva na pristup sudu imaju legitiman cilj koji je Vlada navela, odnosno poštovanje autonomije udruga. S tim u vezi, Sud nadalje ponavlja da organizacijska autonomija udruga predstavlja važan aspekt njihove slobode udruživanja zaštićene člankom 11. Konvencije (vidjeti, mutatis mutandis, predmete koji se odnose na autonomiju vjerskih zajednica, Sindicatul 'Păstorul cel Bun' protiv Rumunjske [VV], br. 2330/09, odlomci 136.-38., ESLJP 2013 (izvadci), i Hasan i Chaush protiv Bugarske [VV], br. 30985/96, odlomci 65. i 82.-83., ESLJP 2000-XI) i da može poslužiti kao legitiman cilj ograničavanja prava na pristup sudu (vidjeti, mutatis, mutandis, predmet Müller protiv Njemačke (odl.), br. 12986/04, 6. prosinca 2011.). Konkretno, udruge moraju biti u stanju upotrijebiti određenu stegovnu ovlast, čak i do točke isključenja, bez straha od vanjske intervencije.
72. Međutim, kako navodi članak 11. stavak 2. Konvencije, sloboda udruživanja i, posljedično, organizacijska autonomija udruga, nije apsolutna. To znači da se miješanje države u unutarnje poslove udruga ne može potpuno isključiti. Konkretno, udruga se mora pridržavati nekih minimalnih standarda prilikom isključenja člana (vidjeti instrumente Vijeća Europe citirane u odlomcima 37.-40. gore). Kako je već gore navedeno (vidjeti odlomke 54.-56.), isključenje iz udruge moglo bi predstavljati povredu slobode udruživanja dotičnog člana (na primjer, ako je u suprotnosti s njezinim pravilima ili ako je proizvoljno; vidjeti gore citirani predmet Cheall; vidjeti također gore citirani predmet Sakellaropoulos).
73. Sud prihvaća da u takvim predmetima opseg sudske revizije može biti ograničen, čak i u značajnoj mjeri, kako bi se poštovala organizacijska autonomija udruga. Međutim, u ovome je predmetu podnositelju zahtjeva, koji je pobijao svoje isključenje iz udruge zbog toga što je prekršio njezin statut, u potpunosti uskraćen pristup sudu. Teško je raspoznati je li to bio rezultat nepreciznog ili nepotpunog zakonskog propisa, njegovog tumačenja od strane domaćih sudova ili oboje. Važno je to da je podnositelj zahtjeva trebao imati pristup sudu, ali je lišen tog pristupa.
74. Stoga je došlo do povrede članka 6. stavka 1. Konvencije."
Vrhovni sud je u odlukama broj: Rev 241/13-2 od 28. studenoga 2017. i broj: Rev 1610/17-2 od 14. veljače 2018., primjenjujući pravno shvaćanje izraženo u predmetu Lovrić protiv Hrvatske, zauzeo stajalište da prihvaća pravno shvaćanje izraženo u navedenoj odluci Europskog suda za ljudska prava.
Odbor ministara Vijeća Europe koji nadzire izvršenje presuda i odluka ESLJP-a je nakon obavijesti Vlade Republike Hrvatske da je Vrhovni sud nakon presude Lovrić protiv Hrvatske promijenio praksu i sada prihvaća da odlučivanje o stvarima isključenja iz udruge ulazi u sudsku nadležnost, donio završnu rezoluciju i zatvorio nadzor nad izvršenjem presude Lovrić protiv Hrvatske (rezolucija broj: CM/ResDH(2019)84 od 24. travnja 2019.).
Ocjena Ustavnog suda
Za procjenu osnovanosti ustavne tužbe u konkretnom slučaju, prema ocjeni Ustavnog suda, mjerodavan je članak 29. stavak 1. Ustava koji glasi: „Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, (...)"
Ustavni sud ističe da članak 29. stavak 1. Ustava, između ostalog, osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o "pravu na sud", kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu. Pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima, jer po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da s time bude narušena sama bit "prava na sud".
Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (v. odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010.).
U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud trebao je odgovoriti na pitanje je li osporenim rješenjem kojim je tužba podnositelja odbačena podnositelju uskraćeno, odnosno onemogućeno pravo na pristup sudu, kao jedan od aspekata prava na pravično suđenje.
U konkretnom slučaju podnositelj je podnio tužbu kojom je zahtijevao utvrđenje ništavosti odluke tuženika o isključenju podnositelja iz članstva udruge, navodeći da je isključen iz udruge protivno postupku koji je propisan statutom tuženika. Vrhovni sud odbacio je tužbu podnositelja jer odlučivanje o postavljenom tužbenom zahtjevu ne ulazi u sudsku nadležnost. Zauzeo je stajalište da sukladno člancima 2. stavku 2., 3. i 12. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10.) ne postoji nadležnost upravnog suda, sukladno članku 34. Zakona o parničnom postupku, da nema nadležnosti općinskih sudova te da sukladno članku 26. ZoU-a nema nadležnosti niti županijskih sudova.
Ustavni sud napominje da se djelovanje udruge temelji na načelu dobrovoljnosti (članak 2. ZoU-a), što znači da udruga ima ovlast sama odrediti interna pravila kojima se, između ostalog, uređuju pretpostavke za učlanjenje i isključenje iz udruge, te zaštita prava koju članovi udruge mogu ostvariti, unutar same udruge, protiv odluka kojima se odlučuje o njihovim pravima.
Način djelovanja udruge podvrgnut je inspekcijskom i upravnom nadzoru, a nadzor nad radom udruge na temelju članka 26. stavka 1. ZoU-a obveza je članova udruge.
Ustavni sud primjećuje da je Vrhovni sud odbacio tužbu podnositelja i time mu potpuno uskratio pristup sudu navodeći da donošenje odluke o postavljenom tužbenom zahtjevu nije u nadležnosti sudova. Međutim, Vrhovni sud je zanemario da podnositelj kao član udruge tuženika kojem je članstvo u udruzi prestalo odlukom udruge, a koji smatra da je ta odluka protivna statutu udruge, ima pravo na sudsku zaštitu, a da mu to pravo proizlazi iz članka 26. stavka 1. ZoU-a.
Primjenjujući stajalište ESLJP-a iz presude u predmetu Lovrić protiv Hrvatske na konkretan slučaj, a imajući u vidu prethodno navedene činjenice, Ustavnom sudu ne preostaje drugo nego utvrditi da je u ovom predmetu podnositelju u potpunosti uskraćen pristup sudu te da mu je osporenim rješenjem povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.
