Već su godinama u domaćoj profesionalnoj javnosti, naročito onoj što se bavi upravnim socijalnim pravom ili prati ovu disciplinu, prisutne dvojbe na koji način treba tumačiti pojam ranjavanja iz članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora između Republike Hrvatske i Bosne i Hercegovine o suradnji na području prava stradalnika rata u Bosni i Hercegovini koji su bili pripadnici Hrvatskog vijeća obrane i članova njihovih obitelji („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, br. 2/06., dalje: Ugovor). Riječ je o uglavku koji određuje personalni doseg Ugovora, definirajući pojam „osobe“ kao pripadnike Hrvatskog vijeća obrane (dalje: HVO) koji su stradali na teritoriju Bosne i Hercegovine te ostvarili status ratnoga vojnog invalida (dalje: RVI), po osnovi ranjavanja ili zatočeništva ukoliko su državljani Republike Hrvatske.
Prema članku 6. stavak 1. Ugovora, Republika Hrvatska obvezna je ovim osobama, koje su do dana stupanja na snagu Ugovora podnijele zahtjev za priznanje prava iz mirovinskog osiguranja na temelju djelomičnog ili potpunog gubitka radne sposobnosti, odnosno kod kojih je već ranije proveden postupak medicinskog vještačenja u vezi s ocjenom njihove radne sposobnosti prema ranijim pravnim propisima o pravima hrvatskih branitelja, okončati postupak priznavanja prava na mirovinu sukladno odredbama važećeg Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji i sukladno odredbama Ugovora.1
Rana i ozljeda
Ako se pojam ranjavanja iz članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora tumači u užem smislu, u skladu s pravilima medicinske struke, iz primjene Ugovora isključeni su pripadnici HVO-a koji ispunjavaju ostale pretpostavke propisane Ugovorom, ali su status RVI ostvarili po osnovi ozljede zadobivene prilikom sudjelovanja u ratu u BiH. U praksi, odbijanje primjene Ugovora po osnovi izostanka ranjavanja najčešće je povezano s tzv. blast ozljedama, što nastaju uslijed udarnog vala eksplozije, ali ne udovoljavaju definiciji rane.2
U medicinskom smislu, rana i ozljeda (ranjavanje i ozljeđivanje) doista nisu sinonimi. Treba li ova razlika u medicinskom značenju spomenutih termina biti i pravno odlučna? Primjerice, ista granata može dovesti do ranjavanja jednog vojnika i do ozljeđivanja njegovog suborca (kojem kožni omotač nije popustio).
Upravna, sudska i ustavnosudska praksa
Unatoč stalno prisutnim prijeporima (barem u internoj komunikaciji pravnih praktičara) o pravnoj relevantnosti medicinskog razlikovanja između rane i ozljede, dosljedna upravna praksa i uglavnom dosljedna upravnosudska praksa inzistirala je na protezanju primjene Ugovora isključivo na one pripadnike HVO-a koji su status RVI ostvarili po osnovi zatočeništva (što u praksi nije sporno) ili ranjavanja u užem (medicinskom) smislu.
Ustavni sud Republike Hrvatske u više je svojih odluka iznosio rezerve prema takvoj interpretaciji. Ipak, dosad najodlučnije to učinio odlukom, broj: U-III-4403/2018 od 11. rujna 2019., koja se referira i na ranije ustavnosudske odluke3, za koje je Ustavni sud ocijenio da nisu valjano provedene u upravnim postupcima i upravnim sporovima koji su slijedili nakon njihova donošenja. Za potrebe ovog teksta, glavne naglaske iz odluke Ustavnog suda od 11. rujna 2019. sažimamo na sljedeći način:
- po prigovoru podnositelja o arbitrarnoj primjeni mjerodavnog prava, koje je kao takvo već ocijenjeno u ranijoj odluci Ustavnog suda donesenoj o istoj stvari, te o zanemarivanju stajališta iz te odluke, Ustavni sud je osporene akte ocjenjivao s aspekta prava na pravično suđenje;
- načelo pravne sigurnosti između ostalog, nalaže sudovima poštivati pravna shvaćanja Ustavnog suda, ne samo kako bi se izbjegla pravna nesigurnost koja može umanjiti povjerenje javnosti u pravosudni sustav, već i kako bi se sačuvale temeljne vrednote demokratskog društva koje Ustav štiti, a to su, između ostalog, ljudska prava (stoga i pravo na pravično suđenje, kao jedno od temeljnih ljudskih prava koje Ustav štiti, treba tumačiti u tom svjetlu);
- osporene presude Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske i Upravnog suda u Z. gotovo su identičnog sadržaja kao i presuda Upravnog suda Republike Hrvatske donesena u istom postupku, a koju je Ustavni sud odlukom broj: U-III-2646/2011 od 11. travnja 2013., pozivajući se na svoja pravna stajališta zauzeta u odluci broj: U-III-1941/2011 od 14. veljače 2013., ukinuo zbog povrede prava na pravično suđenje u aspektu arbitrarne primjene materijalnog prava;
- odluka primjenjuje li se konkretna odredba Ugovora na podnositeljev slučaj prepuštena je medicinskim vještacima;
- tome je pridonio i Visoki upravni sud, ignoriranjem stajališta Ustavnog suda, lišivši se ujedno svoje zakonske i ustavne zadaće tumačenja prava;
- zbog potpuno iskrivljenog tumačenja odluke Ustavnog suda (broj: U-III-1941/2011), rješenja upravnih tijela i presuda upravnih sudova su arbitrarne, te kao takve ne zadovoljavaju opće zahtjeve koji proizlaze iz Ustavom zajamčenog prava na pošteno suđenje.
Podsjetimo, u odluci, broj: U-III-1941/2011 (djelomice citiranoj u bilj br. 3 ovog teksta), Ustavni sud je ocijenio da je zaključak o neostvarivanju statusa RVI pri stradavanju na prvoj crti bojišnice od detonacije granate pozivom na to da je invalidnost nastala po osnovi povrede i oboljenja, a ne po osnovi ranjavanja i zatočeništva, neživotan i arbitraran, vođen formalističkim pristupom, protivnim smislu i svrsi Ugovora.
Dodajmo da je ovdje riječ o pravnome, a ne o političkom prijeporu. Građani Republike Hrvatske i njihovi politički predstavnici mogu imati različita stajališta o tome treba li i u kojem opsegu pripadnicima HVO-a priznati određena prava na teret hrvatskoga državnog proračuna. Različita stajališta o tome i drugim pitanjima od javnog značaja normalna su i legitimna u otvorenome demokratskom društvu. Ovdje je, međutim, riječ isključivo o (ne)ispunjavanju obveza koje je Republika Hrvatska preuzela međunarodnim ugovorom.
Razlozi za promjenu prakse
Za promjenu ustaljene sudske prakse potrebni su valjani razlozi. Smatramo da takvi razlozi ovdje postoje, prije svega slijedom dosljednih upozorenja Ustavnog suda o ustavnosudskoj neprihvatljivosti konkretnoga pravnog tumačenja utemeljenog na medicinskom razlikovanju rane i ozljede.4
Ovdje je na umu potrebno imati i uobičajeni stil pisanja ustavnosudskih odluka. Ustavni sud, naime, svoja stajališta izražava polazeći od svoje ustavne funkcije, bez direktne interpretacije mjerodavnoga materijalnog prava, što je primarna zadaća sudova. Prethodno navedena, dosljedno izražavana, stajališta Ustavnog suda ne ostavljaju, međutim, nikakve dvojbe da je Ustavni sud zaključio kako je primjena medicinskog razlikovanja između ranjavanja i ozljeđivanja u primjeni uglavka članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora bez prihvatljivoga pravnog utemeljenja.
Vjerujemo da, usto, u prilog potrebi promjene prevladavajuće upravne i upravnosudska prakse idu i sljedeći razlozi.
Teško je, ako ne i nemoguće, pronaći uvjerljivi argument zbog kojeg su tvorci Ugovora, s obiju ugovornih strana, u vidu imali pripadnike HVO-a koji su uslijed ratnih djelovanja, u medicinskom smislu ranjeni, ali ne i one pripadnike HVO-a kojima je, sudjelujući u ratu u BiH u istom svojstvu, s istim ciljem, na jednak način, uz jednake rizike, uslijed neposrednoga neprijateljskog djelovanja invalidnost nastala – u medicinskom smislu - ozljeđivanjem.
Nadalje, klasično pravno načelo pacta sunt servanda svoje mjesto našlo je i u naslovu članka 26. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, br. 16/93. i 9/98.), određujući da svaki ugovor koji je na snazi veže stranke i one ga moraju izvršavati u dobroj vjeri. Opće pravilo o tumačenju ugovora sadržano je u članku 31. stavak 1. Bečke konvencije, po kojem se ugovor se mora tumačiti u dobroj vjeri, prema uobičajenom smislu izraza iz ugovora u njihovu kontekstu i u svjetlu predmeta i svrhe ugovora. U stavku 4. ugovoreno je da se poseban smisao pridaje se nekom izrazu ako je ustanovljeno da je to bila namjera stranaka.
Zatim, primijenimo li ustaljenu sudsku tehniku ispitivanja povreda konvencijskih prava (u ovom slučaju prava na pravično/pošteno suđenje), smatramo da se može zaključiti da, dosadašnja materijalnopravna interpretacija pojma ranjavanja „zapinje“ na sva tri koraka u okviru testa opravdanosti miješanja: čini se da nije riječ o pravu predvidljivom za stranku u smislu testa zakonitosti; cilj koji se nastojao postići osporavanom mjerom nije bio legitiman; za takvu mjeru nema prijeke društvene potrebe, niti je prikladna za postizanje željenog cilja, pri čemu nema ni sukoba s drugim zaštićenim pravom, niti s javnim interesom (test razmjernosti).
Na koncu, u pogledu sâmog priznavanja prava povezanih s ratnim stradavanjem, hrvatsko (domaće) pravo na uspostavlja razliku između ranjavanja i ozljeđivanja.5
Na praktičnoj razini, uzevši u obzir da se može očekivati ustavnosudsko inzistiranje na stajalištu o arbitrarnosti i pravnoj neprihvatljivosti dosadašnje prakse, uz odgovarajuće usklađivanje upravnosudske prakse, vjerojatno bi bilo svrhovito da u aktivnim ovovrsnim predmetnima hrvatska tijela mirovinskog osiguranja prilagode svoju praksu. Svrhovito bi bilo i da, primjenom izvanrednih pravnih lijekova, izvan snage stave svoja rješenja utemeljena na dosadašnjoj – neopravdano restriktivnoj - interpretaciji pojma ranjavanja, ocjena zakonitosti kojih rješenja je u tijeku pred upravnim sudovima, te da odnosne upravne stvari ponovno riješe u skladu sa spomenutim ustavnosudskim stajalištima.6
doc. dr. sc. Alen Rajko
__________________________________________________________
1 Ova obveza koju je preuzela Republika Hrvatska, odnosno pravo priznato navedenim osobama, dodatno je razrađeno ponajprije ostalim odredbama članka 6. Ugovora.
2 Prema nalazima i mišljenjima medicinskih vještaka u upravnom postupku i upravnom sporu što su nam dostupni, otvorene ozljede ili stanje poznato kao rana nastaju kada je kožni omotač popustio. Uobičajene vrste rana jesu ubodne, posjekotine, razderotine, razderane i prignječene rane, ugrizne, nagnječenja. Zatvorene nastaju pod djelovanjem mehaničke sile kada je sila ranjavanja veća od otpora tkiva, te može doći do kompresije, uvrtanja ili rastezanja tkiva. Tako nastaju zatvorene ozljede koje mogu biti praćene više ili manje obilnim krvarenjem (na koži, sluznicama, modrice, podljevi) ili znatnim krvarenjima i nakupljanjem krvi u tjelesnim šupljinama (grudnom košu, trbušnoj šupljini, osrčju, lubanji). Među najpoznatijim posljedicama zatvorenih ozljeda jest blast sindrom, koji se očituje pojavom šoka i skupine simptoma što se manifestiraju kao posljedica eksplozivno-udarnog vala, uzrokujući obilna razaranja unutarnjih tkiva i organa.
3 U konkretnom slučaju, to je prije svega odluka Ustavnog suda, broj: U-III-2646/2011 od 11. travnja 2013., donesena u istoj upravnoj stvari. U toj odluci Ustavni sud pozvao se na svoja pravna stajališta zauzeta u odluci, broj: U-III-1941/2011 od 14. veljače 2013. godine. Iz obrazloženja potonje odluke izdvajamo sljedeće:
12.2. Navedeno pravno stajalište drugostupanjskog upravnog tijela prihvatio je u osporenoj odluci i Upravni sud s obrazloženjem kako podnositelj "nije osoba iz članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora, budući da nije ostvario status ratnoga vojnog invalida po osnovi ranjavanja ili zatočeništva". Naime, Upravni sud smatra da "tužitelj nije ostvario status ratnog vojnog invalida po osnovi ranjavanja ili zatočeništva, već po osnovi povrede i oboljenja ... i ne ispunjava uvjete za priznavanje prava na invalidsku mirovinu primjenom navedenog Ugovora." (vidi detaljnije u točki 3.2.1. obrazloženja ove odluke).
13. S obzirom na takav pristup Upravnog suda, Ustavni sud dužan je opetovano upozoriti da se svi propisi i akti kojima se pojedincima daju prava ili nameću obveze moraju tumačiti na način koji će, u skladu s njihovim ciljem i svrhom, omogućiti stvarnu i djelotvornu pravnu zaštitu ustavnih prava pojedinaca u skladu sa specifičnim okolnostima svakog pojedinog slučaja. To je osobito važno kad je riječ o pravima iz članka 29. stavka 1. Ustava. Potrebno je podsjetiti da i Europski sud opetovano naglašava važnost članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06.). Tako je u predmetu Perez protiv Francuske (presuda, veliko vijeće, 12. veljače 2004., zahtjev br. 47287/99) istaknuto:
"64. U tom smislu Sud primjećuje da pravo na pošteno suđenje ima tako važno mjesto u demokratskom društvu da ne može biti nikakvog opravdanja za restriktivno tumačenje članka 6. stavka 1. ..."
14. Primjenjujući navedena pravila na konkretan slučaj, Ustavni sud ocjenjuje da je način na koji su protumačene i primijenjene mjerodavne odredbe Ugovora (članka 1. stavka 1. točke 7.) od strane Upravnog suda (i nižestupanjskih) upravnih tijela da podnositelj - kojemu je utvrđeno 80% oštećenje organizma pri stradavanju na prvoj crti bojišnice od detonacije minobacačke granate ispaljene s neprijateljskog položaja - nije ostvario status ratnog vojnog invalida budući da je prema navodima iz obrazloženja presude Upravnog suda njegova invalidnost nastala "po osnovi povrede i oboljenja", a ne "po osnovi ranjavanja i zatočeništva" - neživotan i arbitraran.
Tim više što niti Upravni sud (a prije njega niti nižestupanjska upravna tijela) nisu navela niti jedan razlog zbog kojeg smatraju da se (nesporne) okolnosti stradavanja podnositelja ustavne tužbe - u izvršavanju svoje vojne dužnosti na prvoj liniji bojišnice - ne smatraju ranjavanjem već (običnom) povredom. Dakle, ničim, osim formalnog pozivanja na mjerodavnu odredbu Ugovora nisu obrazložili svoje stajalište. Drugim riječima, mjerodavno pravo na koje su se pozvali nisu ispunili sadržajem - razlozima zbog kojih smatraju da se činjenice i okolnosti stradavanja podnositelja ustavne tužbe ne smatraju ranjavanjem, već povredom u smislu članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora.
Slijedom navedenog, Ustavnom sudu ne preostaje drugo nego ocijeniti navedeni pristup Upravnog suda formalističkim, koji ne uzima u obzir pravi smisao i svrhu, kako članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora, tako niti Ugovora u cijelosti, koji pripadnike Hrvatskog vijeća obrane (HVO, državljane Republike Hrvatske) - stradale (pod određenim okolnostima) na teritoriju Bosne i Hercegovine i s ostvarenim statusom ratnog vojnog invalida - izjednačava s pripadnicima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata, u odnosu na prava koja im pripadaju zbog oštećenja organizma kao posljedica rane, ozljede ili bolesti u obrani suvereniteta Republike Hrvatske.
Ustavni sud podsjeća da se pod sudjelovanjem u obrani suvereniteta Republike Hrvatske podrazumijeva oružani otpor agresoru i djelovanje u izravnoj vezi s tim otporom (odlazak u postrojbu, na borbeni položaj i povratak te obuka i priprema za odlazak na bojište).
4 Autor ne bježi od toga da je dosad i sâm, u svojstvu prvostupanjskoga upravnog suca, primjenjivao stajalište o relevantnosti medicinskog razlikovanja pojmova ozljede i ranjavanja, premda njima nije bio formalno vezan. Ovo je još jedan primjer da (nekritičko) pouzdavanje nižestupanjskih sudaca u višestupanjsku praksu ne predstavlja nužno profesionalnu vrlinu.
5 Usp. čl. 12. st. 1. t. a) i čl. 13., te druge odredbe Zakona o hrvatskim braniteljima iz Domovinskog rata i članovima njihovih obitelji („Narodne novine“, br. 121/17.).
6 Potonje ne znači da bi u svim predmetima trebalo donijeti za stranku favorabilno rješenje, već da bi se postojanje i stupanj invalidnosti, te omjer uzroka invalidnosti, utvrđivali i u odnosu na pripadnike HVO-a – RVI ozlijeđene prilikom sudjelovanja u ratu u Bosni i Hercegovini, uz utvrđivanje ispunjavanja ostalih pretpostavki ugovorenih za ostvarivanje prava iz čl. 6. Ugovora.
