Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, br. 47/09., dalje: ZUP) uređuje tri izvanredna pravna lijeka: obnovu postupka (članak 123.-127.), oglašivanje rješenja ništavim (članak 128.)1, te poništavanje i ukidanje rješenja (članak 129.-131.)2.
Izričite odredbe o negativnoj odluci povodom podneska stranke kojom se aktivira pojedini izvanredni pravni lijek postoje samo u odnosu na prijedlog za obnovu postupka. Riječ je o odbacivanju odnosno odbijanju prijedloga za obnovu, ili, pak, ostavljanju rješenja koje je bilo predmet obnove na snazi (članak 126. stavak 1. i 2., te članak 127. stavak 1. ZUP-a). ZUP izrijekom ne regulira na koji način se negativno odlučuje o prijedlogu stranke za oglašivanje rješenja ništavim, niti o prijedlogu stranke za poništavanje ili ukidanje rješenja3.
Ustaljena je pravna interpretacija po kojoj se o prijedlogu stranke za oglašivanje rješenja ništavim odlučuje rješenjem, a o prijedlogu stranke za poništavanje ili ukidanje rješenja neupravnim aktom, u odnosu na koji ne postoji ni zaštita putem prigovora. Više o tome u nastavku rada.
Oglašivanje rješenja ništavim
Prema članku 128. stavak 2. ZUP-a, rješenje će oglasiti ništavim javnopravno tijelo koje ga je donijelo ili koje obavlja nadzor nad tijelom koje ga je donijelo, po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke u svako doba.
Prva rečenica članka 268. stavak 4. prijašnjeg Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, br. 53/91 i 103/96., dalje: Prijašnji ZUP) sadržava formulaciju koja implicira da se prijedlog stranke za (tadašnjim nazivljem) proglašavanje rješenja ništavim odbija rješenjem:
Protiv rješenja kojim se neko rješenje proglašava ništavim ili se odbija prijedlog stranke ili državnog odvjetnika za proglašavanje rješenja ništavim dopuštena je žalba.
Nakon stupanja na snagu ZUP-a, upravnosudska praksa ostala je na stajalištu da se i kod odbijanja prijedloga podnesenog po članku 128. stavak 2. toga Zakona odlučuje rješenjem. ZUP-om nije ograničen broj podnošenja prijedloga za oglašivanje rješenja ništavim, pa se povodom svakog zahtjeva vodi zaseban postupak u predmetu oglašivanja rješenja ništavim.4
Na umu je potrebno imati i da, za razliku od izvanrednoga pravnog lijeka poništavanja ili ukidanja rješenja (v. ispod), u regulaciji oglašivanja rješenja ništavim nije predviđena dostava obavijesti s negativnim odgovorom stranci. Također, postoje nemale razlike između bitnih elemenata ovih dvaju izvanrednih pravnih lijekova.
Poništavanje ili ukidanje rješenja
Djelomičnim „normativnim prednikom“ instituta iz članka 129.-131. ZUP-a može se smatrati poništavanje i ukidanje po pravu nadzora (članak 263. i 264. Prijašnjeg ZUP-a). Po onodobnoj interpretaciji, rješenje o poništenju rješenja po pravu nadzora može se donijeti i na zahtjev stranke (što razumijeva odlučivanje rješenjem), dok stranka nema pravo tražiti ukidanje rješenja po pravu nadzora, već, ako za to ima pravni interes, može predložiti nadležnom tijelu da to učini po službenoj dužnosti.5
Članak 131. stavak 3. ZUP-a glasi:
Javnopravno tijelo donosi rješenje o poništavanju ili ukidanju rješenja po službenoj dužnosti, na prijedlog stranke ili ovlaštenoga državnog tijela. Ako je prijedlog za poništavanje ili ukidanje rješenja podnijela stranka ili ovlašteno državno tijelo, a javnopravno tijelo ne prihvati prijedlog, obavijestit će o tome podnositelja prijedloga.
Pravo žalbe, odnosno ovlast pokretanja upravnog spora, u stavku 4. toga članka vezano je isključivo uz rješenje o poništavanju ili ukidanju, ne i uz negativnu obavijest upućenu stranci. Ovo je dosljedno općem uređenju prava na žalbu, odnosno ovlasti pokretanja upravnog spora, orijentiranome prema rješenjima (upravnim aktima).
Već u ranoj fazi primjene ZUP-a postavilo se pitanje može li se protiv spomenute negativne obavijesti izjaviti prigovor, kao druga vrsta redovita pravnog lijeka po ZUP-u (pored žalbe). Odgovor na to pitanje u sudskoj praksi dosljedno je negativan.
Primjerice, u obrazloženju presude Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Us-13255/2011-8 od 27. ožujka 2014. navedeno je, između ostalog, sljedeće:
Pogrešno tužitelj smatra da su se u konkretnom slučaju, a zbog obavijesti Ministarstva od 22. listopada 2011., ostvarili zakonski uvjeti za izjavljivanje prigovora u smislu odredbe članka 156. naprijed navedenog Zakona, budući se obavijest upravnog tijela u smislu članka 131. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku ne smatra postupanjem kakvo ima u vidu odredba članka 156. istog Zakona. Naime, zaštita koja se na temelju odredbe članka 156. Zakona pruža od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela ima karakter opće supstidijarne zaštite koju stranka može koristiti kada joj nijedno drugo pravno sredstvo ne stoji na raspolaganju. Prigovor se može izjaviti zbog zaštite od postupanja javnopravnog tijela u slučajevima u kojima se ne donosi rješenje kao upravni akt. U konkretnom slučaju radi se o upravnoj stvari koja je po prirodi takva da se vodi upravni postupak o kojoj je konačno i odlučeno upravnim aktom pa stoga za ovu vrstu pravne zaštite u konkretnom slučaju nije bilo ni mjesta.6
Nadalje, stipulacija odredbe članka 131. stavak 3. ZUP-a, te ukupnost normativne konstrukcije ZUP-a, ne daje uporište ni za zaključak da prijedlog stranke ili ovlaštenoga državnog tijela ima bitna obilježja predstavke kojom se inicira pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti, u smislu članka 42. ZUP-a.7
Uz to, za razliku od ostalih izvanrednih pravnih lijekova uređenih ZUP-om, ovdje nisu propisani posebno specificirani razlozi nezakonitosti kao temelj za poništenje ili ukidanje rješenja koje nije doneseno u korist stranke (članak 129. stavak 1. ZUP-a), tj. posebni razlozi za intervenciju u konačno rješenje po ovoj osnovi. Sagledavajući netom navedenu „širinu“ zajedno sa svrhom izvanrednoga pravnog lijeka iz članka 129.-131. ZUP-a i s cjelinom normativnog sustava upravnog postupka i upravnog spora, proizlazi da bi drukčija interpretacija mogla dovesti do zbiljske ovlasti stranke da inicira vođenje neograničenog broja upravnih postupaka (i upravnih sporova) s - u osnovi - jednakim predmetom postupka/spora. Očito je da bi to bilo protivno načelu pravne sigurnosti. To je načelo, pak, među ključnim elementima vladavine prava, kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka i temelja za tumačenje Ustava (čl. 3. Ustava Republike Hrvatske).
Na koncu, jasno propisivanje dostave obavijesti o neprihvaćanju ove vrste prijedloga također upućuje na zakonodavnu soluciju kojom nije predviđeno dodatno osporavanje negativne odluke o prijedlogu stranke.
Stoga je prigovor podnesen protiv obavijesti iz članka 131. stavak 3. ZUP-a potrebno odbaciti kao nedopušten.
Dodajmo da se pozicija prigovora normiranih ZUP-om sažeto može odrediti: izvan upravnog postupka8, ali unutar upravnog prava.
doc. dr. sc. Alen Rajko
^ 1Terminološka napomena: propisano je „oglašivanje“, a ne „oglašavanje“ rješenja ništavim.
^ 2 U Glavu V., posvećenu potonjem pravnom lijeku, uvršten je i članak 132. (povrat imovine stečene bez pravne osnove), koji se odnosi i na oglašivanje rješenja ništavim.
^ 3 Poništavanje ili ukidanje rješenja, kao izvanredan pravni lijek iz članka 129.-131. ZUP-a, potrebno je razlikovati od poništavanja rješenja povodom žalbe (članak 115. stavak 4. i članak 117. ZUP-a), kao i od poništavanja odnosno ukidanja rješenja u obnovi postupka (članak 127. stavak 1. ZUP-a).
^ 4 Premda o tome nema izričite odredbe, smatramo da prijedlog za oglašivanje rješenja ništavim može biti i odbačen, kada je podnesen od strane neovlaštene osobe, tj. osobe koja u konkretnoj upravnoj stvari nema položaj stranke. Rješenje o odbacivanju prijedloga nije potrebno donijeti kada iz podneska neovlaštene osobe nedvojbeno proizlazi da je intencija podnositelja isključivo potaknuti nadležno javnopravno tijelo na pokretanje postupka po službenoj dužnosti. Po prirodi stvari, ovdje nema mjesta odbacivanju prijedloga kao nedopuštenoga, niti kao nepravodobnog. Naime, za oglašivanje rješenja ništavim nema roka, što slijedi iz formulacije „u svako doba“, sadržane u članku 128. stavak 2. ZUP-a.
^ 5 Npr. Krijan, Pero, Komentar Zakona o općem upravnom postupku, III. dop. izd., Novi informator, Zagreb, 2006., 503. str.
O razgraničenju između razloga za poništenje odnosno ukidanje rješenja po pravu nadzora v. odredbe članka 263. stavak 1. i 2. prijašnjeg ZUP-a.
^ 6 Pored ovih razloga, primjerice u presudi Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 2 UsI-20/12-13 od 20. ožujka 2012. izneseno je i sljedeće:
Međutim, prema ocjeni ovog Suda, odluka tuženika da po službenoj dužnosti ne pokrene postupak po izvanrednome pravnom lijeku iz članaka 129. i 131. ZUP-a po svojim bitnim obilježjima ne predstavlja drugo postupanje u smislu odredbe članka 156. ZUP-a, zbog toga što se drugim postupanjem iz članka 156. ZUP-a ne može smatrati odlučivanje javnopravnog tijela u užem smislu (donošenje odluke o pokretanju postupka, o njegovom ishodu i sl.).
Pored toga, svrha zaštite koju pruža odredba članka 156. proteže se na različite radnje koje poduzima ili propušta poduzeti javnopravno tijelo, kojima se sprečava ili ograničava ostvarivanje nekog prava stranke. Stav je ovog Suda da, uzevši u obzir razlike u normiranju ovoga u odnosu na ostale izvanredne pravne lijekove propisane ZUP-om (obnovu postupka, odnosno oglašavanje rješenja ništavim, kod kojih nije predviđena dostava obavijesti predlagatelju pokretanja postupka po izvanrednom pravnom lijeku), pravo podnošenja prijedloga iz članka 131. stavka 3. ZUP-a ne razumijeva i subjektivno pravo stranke na osporavanje odluke nadležnog tijela o nepokretanju postupka po službenoj dužnosti.
^ 7 O tome v. npr. u presudama Upravnog suda u Rijeci: poslovni broj: 2 UsI-20/12-13 od 20. ožujka 2012. i poslovni broj: UsI-1298/13-9 od 9. veljače 2015.
^ 8 Kod prigovorâ iz članka 42. i članka 155. ZUP-a radi se o situacijama prije početka vođenja postupka, prigovor iz članka 154. tiče se upravnog ugovora, dok su preostale dvije vrste prigovora (iz članka 156., odnosno članka 157.-158.) povezane sa zaštitom koja je supsidijarna donošenju upravnih akata u upravnom postupku. Pritom članak 122. ZUP-a sadržava zajedničke podredne procesne odredbe povezane s prigovorima, a ne i zasebno utemeljenje za pojedinu vrstu prigovora, niti za izjavljivanje prigovora koji nije predviđen nekom od netom navedenih odredaba ZUP-a.
