Zajednička odluka u upravnoj stvari (složeni upravni akti)

U okviru uređenja nadležnosti (Glava II. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, br. 47/09., dalje: ZUP), regulirana je i materija zajedničke odluke u upravnoj stvari. Riječ je o odredbama članka 21. ZUP-a, koje glase:

(1) Kad je propisano da u rješavanju o upravnoj stvari sudjeluju dva javnopravna tijela ili više njih, svako od njih dužno je postupiti u toj stvari. Javnopravna tijela sporazumjet će se koje će tijelo donijeti odluku o upravnoj stvari, u kojoj moraju biti navedene i odluke drugih javnopravnih tijela.

(2) Kad je propisano da javnopravno tijelo rješava na temelju suglasnosti, potvrde, odobrenja ili mišljenja drugoga javnopravnog tijela, to je tijelo dužno takav akt izdati ili odbiti njegovo izdavanje u roku od 30 dana od dana dostave urednog zahtjeva za izdavanje.

(3) Kad javnopravno tijelo u propisanom roku ne odluči o zahtjevu za izdavanje suglasnosti, potvrde, odobrenja ili mišljenja, smatrat će se da je akt izdan u korist stranke, ako nije drukčije propisano.

Norma stavka 1. „pričuvna“ je varijanta, koja se u praksi skoro nikad ne pojavljuje, jer je, u pravilu, posebnim zakonima uređeno koje javnopravno tijelo u kojoj ulozi sudjeluje pri rješavanju konkretne vrste upravne stvari, tj. tko donosi „međuakte“ (akcesorne akte), a tko donosi završno (zbirno) rješenje. Na potonju soluciju odnosi se stavak 2., kao i nastavak razmatranja u ovome tekstu.¹

Opća obilježja

Ovdje nije riječ samo o poduzimanju pojedinih postupovnih radnji. Svako od uključenih javnopravnih tijela donosi svoju odluku (bilo akcesorni akt, bilo završni akt). Takav se akt od drugog tijela traži samo kada je to posebno propisano.

Pozitivna presumpcija pasivnosti drugog tijela (stavak 3. članka 21. ZUP-a) još je jedno od bitnih svojstava zajedničkog rješavanja upravne stvari. Ona je ponekad propisana i odredbom posebnog zakona (npr. članak 25. stavak 5. Zakona o kazalištima, „Narodne novine“, br. 71/06., 121/13., 26/14. i 98/19.). Međutim, za njenu primjenu, dovoljna je norma članka 21. stavak 3. ZUP-a. Naglašavamo da 30-dnevni rok iz stavka 2. teče od dostave urednoga, a ne bilo kakvog zahtjeva.

Složeni upravni akti, kompleksni upravni akti, odnosno akti suradnje (kolaboracije), još su neki od termina kojima se označava zajednička odluka u upravnoj stvari.

Akcesorni akt može u odnosu na dio pitanja biti favorabilan, a u odnosu na ostala pitanja u predmetnoj stvari negativan. Može sadržavati i uvjete, odnosno rokove.

Pored forme pisanog akta, akcesorni akt ponekad može imati i drugi oblik (npr. otisak štambilja, prije svega kada je riječ o pozitivnoj akcesornoj odluci).

Radi razgraničenja u odnosu na srodne pravne instrumente, dodajmo da u donošenje zajedničke odluke u upravnoj stvari prema ZUP-u ne pripadaju:

- donošenje rješenja u kojem sudjeluju različite instance i/ili ustrojstvene cjeline istoga (jednog) javnopravnog tijela;

- donošenje rješenja u situaciji u kojoj postoji pozitivan sukob nadležnosti između različitih tijela;

- donošenje podzakonskih općih akata u proceduri u kojoj sudjeluje više tijela (npr. ovlast ministra da donese pravilnik, uz prethodno mišljenje ili suglasnost drugog ministra).

Vrste sudjelovanja

ZUP-om su izričito predviđene četiri vrste sudjelovanja javnopravnih tijela pri donošenju složenoga upravnog akta: suglasnost, potvrda, odobrenje i mišljenje. Specijalnim zakonom mogu biti propisane i druge vrste, primjerice prijedlog (npr. članak 26. stavak 3. Zakona o muzejima, „Narodne novine“, br. 61/18. i 98/19.). Ova analiza ograničena je na vrste sudjelovanja propisane ZUP-om.

Glavne karakteristike pojedine vrste sudjelovanja sažimamo u sljedećoj tablici:

Obvezujući akti obično sadržavaju neku od bitnih pretpostavki za materijalnu realizaciju rješenja (npr. tehničkih, financijskih, pravnih i drugih pretpostavki). Neobvezujući akti služe iznalaženju svrhovitog rješenja, iznošenjem stajališta, preporuka i sl.

Međutim, pravna nevezanost mišljenjem ne znači da odluka donesena u upravnoj stvari može biti zakonita ako mišljenje nije niti zatraženo, ili ako je rješenje doneseno unatoč izostanku mišljenja, a prije isteka roka za njegovu dostavu.

Donosimo nekoliko primjera iz posebne legislative:

- suglasnost – članak 8. stavak 7.-10. Zakona o meteorološkoj i hidrološkoj djelatnosti („Narodne novine“, br. 66/19.);

- potvrda – prethodno već spomenuta odredba članka 25. stavak 5. Zakona o kazalištima;

- odobrenje – članak 12. stavak 4. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, br. 86/08., 61/11., 4/18., 96/18. i 112/19.);

- mišljenje - članak 107. stavak 5. i 6. Zakona o veterinarstvu („Narodne novine“, br. 82/13., 148/13. i 115/18.).

Sudjelovanje stranke u postupku i drugi procesni standardi

Stranka ne sudjeluje u postupku u fazi komunikacije između javnopravnih tijela, niti se akcesorni akti dostavljaju stranci². Međutim, u odnosu na završni akt, vrijede postupovne odredbe posebnih zakona, podredno i opće odredbe ZUP-a o sudjelovanju u postupku.³

Pritom je stranci potrebno omogućiti i izjašnjenje o sadržaju akcesornih akata koji utječe na odluku sadržanu u završnom aktu, u prvom redu kada je taj sadržaj nepovoljan po stranku (kada nije ispunjena neka od pretpostavki za neposredno rješavanje stvari, ali ni tada nema zapreke za omogućavanje izjašnjenja stranci). Premda to nije izrijekom propisano, smatramo da, ako stranka u svojem izjašnjenju argumentirano dovede u pitanje bitne elemente akcesornog akta, nema zapreke od donositelja potonjeg akta zatražiti dodatna pojašnjenja (povodom takvog traženja može doći i do izmjene akcesornog akta). Po prirodi stvari, dodatan osvrt u obrazloženju završnog rješenja zahtijeva otklon njegova donositelja od mišljenja drugoga javnopravnog tijela.

Akcesorni akti, osobito kada su negativni u odnosu na zahtjev stranke, moraju biti obrazloženi. Ovo ima trojaku funkciju: omogućuje stranci izjašnjenje prije donošenja završnog akta, čini dio materijala za obrazloženje završnog akta, te omogućuje instancijskim javnopravnim tijelima i upravnim sudovima ocjenu zakonitosti završnog akta.

Izričito je propisano da se naznaka donošenja rješenja uz suglasnost, potvrdu ili mišljenje drugog tijela navodi u uvodu završnoga (zbirnog) rješenja (članak 98. stavak 2. ZUP-a⁴).

Osporavanje donesenih odluka

U okviru uređenja izvanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku, određeno je da se rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može poništiti (i) ako je rješenje doneseno bez propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja drugoga javnopravnog tijela (članak 129. stavak 2. točka 1. ZUP-a⁵).

Netom spomenuti razlog, ali i drugi bitni nedostaci pri donošenju zajedničke odluke, ulaze i u opće razloge za osporavanje prvostupanjskog rješenja u žalbi, odnosno osporavanja konačnog rješenja u tužbi kojom se pokreće upravni spor.

Kad je riječ o žalbenome ili tužbenom prigovoru, na umu je potrebno imati i relevantnost konkretnog nedostatka na rješavanje stvari (v. članak 116. točka 2. i 3. ZUP-a, te članak 57. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17., u nastavku teksta: ZUS). Potpuno propuštanje pribavljanja akcesornog akta na propisani način najčešće će predstavljati bitnu povredu postupka, jer bez akcesornog akta teško može biti ispunjena svrha radi koje je propisano zajedničko odlučivanje.

U pravilu se pravnim lijekovima može osporavati samo završno rješenje. Ponekad je dopušteno zasebno osporavati i neki od obvezujućih akcesornih akata. Takva mogućnost mora proizlaziti iz posebnog zakona, ili iz ustaljene sudske prakse.

Zaključak

Donošenje složenih upravnih akata, u varijanti iz članka 21. stavak 2. ZUP-a, mora biti posebno propisano. Sâma svrha propisivanja zajedničkog rješavanja odnosne vrste upravne stvari relevantna je i prilikom pravne interpretacije kod donošenja pojedinačnih odluka u takvim predmetima.

Pojedine vrste zajedničkog rješavanja upravnih stvari razlikuju se, u prvom redu, po kriterijima obveznosti i vremena donošenja akcesornog akta, kao i po (ne)dopuštenosti njegova samostalnog osporavanja.

Mada, u pravilu, prema stranci djeluje samo završno (zbirno) rješenje, pri osporavanju tog rješenja stranka može osporavati i relevantne nedostatke vezane uz akcesorne akte. Položaj stranke dodatno je zaštićen pozitivnom presumpcijom propuštanja donošenja akcesornog akta u propisanom roku.

Na postupak donošenja složenoga upravnog akta, u dijelu koji nije uređen posebnim zakonima, primjenjuju se generalne odredbe ZUP-a (ne samo članka 21., već i ostalih normi toga Zakona).

doc. dr. sc. Alen Rajko

^ 1 Teorijske osvrte na ovaj institut v. npr. u: Borković, Ivo, Upravno pravo (VII. izmij. i dop. izd.), Narodne novine, Zagreb, 2002., 375. str.; Krijan, Pero, Komentar Zakona o općem upravnom postupku (III. dop. izd.), Novi informator, Zagreb, 2006. (355.-359. str.); Đerđa, Dario, Opći upravni postupak u Republici Hrvatskoj, Inženjerski biro, Zagreb, 2010., 67.-70. str.

^ 2 Osim onih akcesornih akata koje je dopušteno samostalno osporavati, v. ispod.

^ 3 V. naročito sljedeće odredbe ZUP-a: članak 30., članak 47.-52. i članak 54.

^ 4 Ne smatramo da je izostavljanja pojma odobrenja iz ove odredbe ciljano. Stoga je i donošenje rješenja uz odobrenje drugog tijela potrebno navesti u uvodu završnog rješenja.

^ 5 U ovom je slučaju, pak, iz nabrajanja izostavljena potvrda. Mišljenja smo da ni ovdje to nije učinjeno ciljano, te da je u primjeni ove pravne norme potrebno obuhvatiti i potvrdu.