Činjenična osnova spora te prikaz presude
U upravnom sporu tužitelj (ponuditelj čija je ponuda odbijena) je tražio poništavanje upravnog akta Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (dalje: DKOM) jer da je njegova ponuda odbijena nezakonito. Uzrok toga, tako tužitelj, jest pogrešna procjena zakonitosti postupanja naručitelja prilikom prijema njegova jamstva za ozbiljnost ponude koje je bilo obvezno priložiti u postupku javne nabave. No, kako se radi o jamstvu u obliku bjanko zadužnice čija elektronska dostava nije prihvatljiva naručitelj je zatražio klasičnu dostavu ove isprave, a to znači u izvorniku, odvojeno od elektroničke dostave i to u papirnatom obliku. Način dostave nije bio propisan ali vodeći se Zakonom o javnoj nabavi („Narodne novine“ br. 120/16.; dalje: ZJN) – točnije, njegovim čl. 60, st. 2. – ponuditelji zasigurno nisu imali dileme u tom smislu. Dakle, dostava se mogla obaviti putem ovlaštenog pružatelja poštanskih usluga ili druge odgovarajuće kurirske službe jer su to jedini načini na koji su se mogle zadovoljiti relevantne natječajne odredbe. Predmet kako žalbe, tako i tužbe upravo je postupanje naručitelja prilikom dostave jamstva za ozbiljnost ponude tužitelja.
Naime, natječajnom dokumentacijom bilo je propisano da se jamstvo za ozbiljnost ponude mora dostaviti odvojeno od e-ponude ali prije isteka roka za dostavu ponuda. U tom slučaju ponuda bi se smatrala zaprimljenom u trenu zaprimanja ponude elektroničkim sredstvima komunikacije. Još konkretnije, u analiziranom postupku javne nabave rok za dostavu ponuda određen je na dan 13. 02. 2020. u 09:00 sati. U tom trenu jamstvo za ozbiljnost ponude tužitelja nije bilo formalno dostavljeno na adresu naručitelja. Međutim, postavilo se pitanje zašto je tome tako?
Naime, tužitelj je tvrdio te posljedično tvrdnju i dokazao da je traženo jamstvo poslao na adresu naručitelja putem Hrvatske pošte (kao preporučenu pošiljku) dana 10. 02. u prijepodnevnim satima. Dostava jamstva naručitelju pokušana je 12. 02. u prijepodnevnim satima, dakle, nedvojbeno prije isteka roka za dostavu ponuda. No, dostava naručitelju nije obavljena jer niti jedan zaposlenik naručitelja nije zatečen na dotičnoj adresi. Umjesto u tom trenu, pošiljka u kojoj se nalazilo jamstvo tužitelja naručitelju je uručena tek 15. 02, dakle dva dana nakon isteka roka za dostavu ponuda. Nakon što je tužitelj bezuspješno pokušao žalbom osporiti naručiteljevo odbijanje ponude iskoristio je mogućnost pokretanja upravnog spora pred Visokim upravnim sudom RH (dalje: VUS). Pred navedenim sudom postavilo se kao ključno pitanje je li činjenica da je jamstvo za ozbiljnost ponude uručeno naručitelju tek 15. 02. nakon što je prethodno bila pokušana dostava (prije isteka roka za dostavu ponuda) od utjecaja na zakonitost provedenog postupka javne nabave? Drugačije rečeno, je li u konkretnom slučaju primijenjeno pravo načelo na koje se poziva tuženik (DKOM) a to je načelo „čija korist, njegov rizik“ ili tužitelj (ponuditelj) ne može snositi štetne posljedice zbog eventualnog propusta ovlaštenog pružatelja poštanskih usluga?
U odgovoru na ova pitanja VUS je ponajprije konstatirao da je tužitelj (ponuditelj u postupku javne nabave) koji je poslao traženo jamstvo tri dana prije otvaranja ponuda imao legitimno očekivanje da će navedena pošiljka biti uručena naručitelju prije isteka roka za dostavu ponuda. To znači da je nadležni sud ustvrdio kako osim načela „čija korist, njegov rizik“ (a koje je načelo tuženik isticao kao jedino primjenjivo u žalbenom postupku) punu primjenu mora imati i načelo legitimnih očekivanja. Pri tome je načelo koje je favorizirao tuženik (DKOM) moglo naći svoju primjenu u konkretnom slučaju tek ako bi se ustanovilo da je ovlašteni pružatelj poštanskih usluga zaista počinio pogrešku prilikom obavljanja dostave traženog jamstva. Međutim, VUS je takvu tezu otklonio kada je ustanovio da je dostava naručitelju pokušana svakako prije isteka roka za dostavu ponuda (dana 12. 02. koji je bio radni dan) no da na adresi naručitelja nije zatečen niti jedan naručiteljev zaposlenik. Ovlašteni pružatelj poštanskih usluga tada je postupio sukladno propisima te o pokušaju dostave ostavio obavijest u kovčežiću naručitelja.
Osim toga, VUS je potpuno ispravno – za razliku od tuženika (DKOM-a) – ustanovio kako je relevantna norma prema kojoj se ima cijeniti obavljena dostava čl. 88. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47/09.; dalje: ZUP) jer se upravo u toj normi nalaze pravila za dostavu koja se vrši pravnim osobama. To stoga što je naručitelj u konkretnom slučaju zaista bila pravna osoba pa se jednostavnom primjenom kriterija da specijalna norma isključuje opće dolazi do norme iz čl. 88. ZUP-a kao jedine mjerodavne u ovom slučaju. Razmatrajući sve navedene činjenice VUS je ispravno zaključio kako nema mjesta primjeni načela „čija korist, njegov rizik“ jer bi se u tom slučaju rizik postupanja svih relevantnih sudionika postupka prebacio samo i isključivo na ponuditelja. VUS, dakle, ograničava rizik ponuditelja u konkretnom slučaju isključivo na njegovo postupanje a ne i na postupanje ovlaštenog pružatelja poštanskih usluga odnosno na postupanje naručitelja. Stoga je načelo legitimnih očekivanja dobilo primat u primjeni i razrješenju opisanog upravnog spora.
Dodatno je evaluirana i činjenica da je naručitelj istog dana kada traženo jamstvo tužitelja nije moglo biti uručeno zaprimio jamstvo drugog ponuditelja. VUS je ovu činjenicu istaknuo kao bitnu pri procjeni zakonitosti postupanja naručitelja te je primjenom prethodno opisanog načela legitimnih očekivanja zaključio kako je postupanje naručitelja u konkretnom slučaju bilo nezakonito jer je bilo kontradiktorno načelima jednakog postupanja i nediskriminacije odnosno načelu transparentnosti iz čl. 4. ZJN-a.
Značaj analizirane presude i pouke za buduće postupke
Prikazana presuda VUS-a ukazala je na više zanimljivih okolnosti koje se moraju razmotriti te ocijeniti imajući u vidu da se radi o pravomoćnoj presudi ali i o faktičnoj situaciji koja je vrlo česta u postupcima javne nabave.
Ponajprije valja ukazati na okolnost da se načelo koje DKOM u posljednje vrijeme ističe „čija korist, njegov rizik“ mora normativno kontekstualizirati te se ne može koristiti nekritički odnosno neselektivno. Sama primjena načela nije dovoljna – potrebno je da se prethodno precizno detektira normativni okvir unutar kojeg ovo (ili neko drugo) načelo može biti upotrijebljeno. To pretpostavlja i mogućnost sukoba s drugim primjenjivim načelima koja su adekvatnija za upotrebu u konkretnoj situaciji. Upravo takav primjer pruža nam analizirana presuda VUS-a jer je ovaj sud posve ispravno primat dao načelu legitimnih očekivanja umjesto spomenutom načelu koje je favorizirao DKOM.
Nadalje valja istaknuti da naručitelj u postupku javne nabave ima veliku odgovornost postupanja u skladu sa zakonima i podzakonskih aktima (u što uvijek valja ubrojiti i dokumentaciju koju kreira sam naručitelj). Pri tome valja podsjetiti da ZJN, iako dominantan, nije jedini zakonski propis koji dolazi u obzir za primjenu u nekom postupku javne nabave. Činjenica je da se ZUP primjenjuje i tijekom postupka javne nabave kao supsidijarna postupovna kodifikacija te da je odgovornost za njegovu primjenu primarno na naručitelju. Riječ je o činjenici koju uvijek iznova valja naglasiti jer je očito da naručitelji lagano zaborave mjerodavnost i važnost ZUP-a u kontekstu javne nabave.
U konkretnom slučaju nažalost niti DKOM nije ispravno shvatio normativni test kojeg prethodno nije prošao naručitelj no zato je VUS ispravno odredio ključnu normu prema kojoj se ima cijeniti postupanje naručitelja prilikom dostave pošiljke ponuditelja. Riječ je o čl. 88. ZUP-a koji uređuje dostavu pravnim osobama, osobama koje obavljaju registriranu djelatnost odnosno javnopravnim tijelima kao jedinoj normi prema kojoj se morala cijeniti ispravnost obavljene dostave traženog jamstva. U tom kontekstu valja istaknuti da kada naručitelj u postupku javne nabave odredi kao način komunikacije (dostave) klasičnu dostavu tada mora ispuniti svoj dio postupovnih dužnosti. Prva među tim dužnostima, a na osnovu prethodno citirane norme ZUP-a, jest osiguranje uvjeta za prijem pošiljaka pri čemu se ovdje prvenstveno misli na kadrovske i prostorne uvjete i to za cijeli period radnog vremena. Jer, podsjećam, dostava traženog jamstva tužitelja bila je pokušana za radnog vremena (prijepodnevni sati) u prostorijama naručitelja. U istom tom periodu naručitelj je, međutim, uredno zaprimio traženo jamstvo drugog ponuditelja. Manipulacija u tom smislu i smjeru nije i ne smije biti dopuštena kako to pokazuje i pravilno ističe presuda VUS-a.
Naposlijetku, valja upozoriti i na to da je analizirana presuda VUS-a nedvojbeno ojačala pravnu poziciju ponuditelja u postupcima javne nabave. Ograničavanje rizika ponuditelja te isticanje odnosno uvažavanje njegovih legitimnih očekivanja dovelo je do uravnoteženja njegova odnosa s naručiteljem. Naglašavanje zakonitosti te legitimnosti postupanja svih aktera zasigurno povećava izglede da i sam postupak javne nabave bude proveden te okončan zakonito i legitimno. Upravo ovu činjenicu vidim kao najveću dobit analizirane presude VUS-a od 09. 09. 2020.
mr.sc. Ivan Šprajc
