1. Uvod
Ustavni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud), u odluci i rješenju broj U-I-1007/2012, U-I-1661/2019 i U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (u nastavku: Odluka USRH) razmatrao je suglasnost s Ustavom Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14. – u nastavku: Ustav) članka 5. stavka 2. Zakona o strancima (Nar. nov., br. 130/11., 74/13., 69/17., 46/18., 66/19. i 53/20.) i članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama (Nar. nov., br. 85/08. i 86/12.). Ustavnom sudu podnesena su dva zahtjeva za ocjenu suglasnosti članka 5. stavka 2. Zakona o strancima, jedan zahtjev za ocjenu suglasnosti članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama i jedan prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 2. Zakona o strancima. Zahtjeve su podnijeli pučki pravobranitelj (U-I-1007/2012) i Upravni sud u Zagrebu (U-I-2591/2019), a prijedlog je podnijela fizička osoba (U-I-1661/2019). Ustavni sud je zahtjeve i prijedlog razmotrio zajedno jer je, na temelju navoda i argumentacije iz podnesenih zahtjeva i prijedloga, utvrdio da su prigovori istaknuti u zahtjevima i prijedlogu sadržajno istovjetni. Ustavni sud odbio je zahtjeve pučkog pravobranitelja i Upravnog suda u Zagrebu, odnosno nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka fizičke osobe.
2. Osporavane zakonske odredbe i njihov pravni kontekst
Osporavane zakonske odredbe primjenjuju se u upravnim postupcima u kojima se donosi odluka kojom se strancu uskraćuje dozvola boravka na području Republike Hrvatske kada to zahtijevaju razlozi nacionalne sigurnosti, odnosno u kojima se odlučuje o žalbama protiv takvih prvostupanjskih odluka. Te su odredbe mjerodavne i u upravnim sporovima u kojima upravni sud ocjenjuje zakonitost tih odluka.
Prema Zakonu o strancima jedna od pretpostavki za odobrenje privremenog boravka je okolnost da osoba ne predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost (članak 54. stavak 1. točka 6. Zakona o strancima), odnosno ta je okolnost pretpostavka za odobrenje stalnog boravka (članak 96. stavak 1. točka 5. Zakona o strancima). Razlozi zaštite nacionalne sigurnosti razlog su prestanka stalnog boravka stranca (članak 99. stavak 1. točka 4. Zakona o strancima).
O zahtjevu za odobrenje privremenog boravka odlučuje Ministarstvo unutarnjih poslova (u nastavku teksta: MUP) putem policijske uprave, odnosno policijske postaje (članak 50. stavak 2. Zakona o strancima). MUP putem policijske uprave, odnosno policijske postaje donosi rješenje o prestanku privremenog boravka (članak 72. stavak 5. Zakona o strancima). O zahtjevu za odobrenje stalnog boravka odlučuje MUP (članak 95. stavak 2. Zakona o strancima), odnosno rješenje o prestanku stalnog boravka donosi MUP na prijedlog policijske uprave, odnosno policijske postaje (članak 99. stavak 2. Zakona o strancima).
Sigurnosno-obavještajna agencija (u nastavku teksta: SOA) je tijelo koje je nadležno za obavljanje sigurnosne provjere stranaca (članak 5. stavak 1. Zakona o strancima1).
Povjerenstvo za žalbe odlučuje o žalbama protiv rješenja o zahtjevu za odobrenje privremenog boravka (članak 50. stavak 2. Zakona o strancima) i o žalbama protiv rješenja o prestanku privremenog boravka (članak 72. stavak 5. Zakona o strancima). Međutim, protiv prvostupanjskog rješenja o zahtjevu za odobrenje stalnog boravka nije dopuštena žalba, već se može pokrenuti upravni spor (članak 95. stavak 3. Zakona o strancima), a isto pravilo vrijedi i u odnosu na prvostupanjsko rješenje o prestanku stalnog boravka (članak 99. stavak 5. Zakona o strancima).
Osporavana odredba članka 5. stavka 2. Zakona o strancima2 odnosi se na sadržaj obrazloženja odluke kojom se iz razloga nacionalne sigurnosti odbija ili prestaje boravak strancu ili se stranac protjeruje. MUP ne smije (a niti može i da to hoće - kako se obrazlaže u nastavku) u obrazloženju svojih odluka navesti razloge koji su bili odlučujući za donošenje takve odluke.
Za odobravanje boravka strancu provodi se temeljna sigurnosna provjera (članak 13. stavak 1. točka 10. Zakona o sigurnosnim provjerama). Sigurnosna provjera je postupak utvrđivanja sigurnosnih zapreka (članak 2. Zakona o sigurnosnim provjerama), a sigurnosne zapreke pri provođenju temeljne sigurnosne provjere jesu činjenice koje upućuju na zlouporabu ili postojanje rizika od zlouporabe, između ostalog, određenih prava na štetu nacionalne sigurnosti ili interesa Republike Hrvatske (članak 3. stavak 2. Zakona o sigurnosnim provjerama). SOA provodi sigurnosnu provjeru na zahtjev nadležnog tijela (članak 14. Zakona o sigurnosnim provjerama). Po provedenoj sigurnosnoj provjeri SOA dostavlja izvješće o provedenoj sigurnosnoj provjeri podnositelju zahtjeva (članak 35. Zakona o sigurnosnim provjerama). Izvješće o rezultatima sigurnosne provjere treba sadržavati i mišljenje o postojanju sigurnosnih zapreka, a to je izvješće zapravo klasificirani podatak koji se označava stupnjem tajnosti - najmanje "Povjerljivo" (članak 39. Zakona o sigurnosnim provjerama). Ocjenu o postojanju sigurnosne zapreke donosi nadležno tijelo, koje je zatražilo provođenje sigurnosne provjere, na temelju izvješća o rezultatu sigurnosne provjere (članak 4. stavak 1. Zakona o sigurnosnim provjerama). Međutim, prema osporavanom članku 41. Zakona o sigurnosnim provjerama3 kad je riječ o sigurnosnim provjerama za strance koji će boraviti ili borave u Republici Hrvatskoj, SOA dostavlja MUP-u samo mišljenje o postojanju ili nepostojanju sigurnosne zapreke, a ne dostavlja izvješće o provedenoj sigurnosnoj provjeri.
Slijedom navedenih zakonskih odredbi, MUP, nakon što dobije negativno mišljenje SOA-e, donosi rješenje kojim uskraćuje boravak isključivo na temelju mišljenja o postojanju sigurnosne zapreke bez saznanja o klasificiranim podacima na kojim se mišljenje temelji, uz jednostavno obrazloženje da je SOA dostavila mišljenje o postojanju sigurnosne zapreke. Dakle, ne samo da MUP odbija zahtjev bez obrazlaganja razloga koji su bili odlučujući za donošenje odluke, već zapravo donosi rješenje bez da je upoznat sa razlozima zbog kojih je SOA dala negativno mišljenje.
3. Ocjena Ustavnog suda
Ustavni sud je većinom glasova4 odbio zahtjeve pučkog pravobranitelja i Upravnog suda u Zagrebu, odnosno nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka fizičke osobe. Ustavni sud je ocijenio da ne postoje razlozi za ukidanje navedenih članaka Zakona o strancima i Zakona o sigurnosnim provjerama.
Ustavni sud je prihvatio stajalište iz zahtjeva Upravnog suda u Zagrebu kako osporavana zakonska mjera uskrate obrazloženja ugroze nacionalne sigurnosti predstavlja zakonsko ograničenje temeljnog prava na učinkovitu pravnu odnosno sudsku zaštitu (koje je zajamčeno člancima 18., 26. i 29. Ustava) onih osoba na koje se primjenjuje članak 5. Zakona o strancima. Međutim, kako Ustav izričito dopušta ograničenja temeljnih prava koja zadovoljavaju načelni uvjet razmjernosti propisan člankom 16. Ustava, to je Ustavni sud zauzeo stajalište kako sama činjenica da određena mjera, zakonska ili pojedinačna, predstavlja ograničenja nekog temeljnog prava propisanog Ustavom ne znači da je ona automatski i nesuglasna s Ustavom.
Stoga je Ustavni sud proveo test razmjernosti te je ocijenio da sporno ograničenje temeljnih prava zadovoljava: 1) uvjet zakonske određenosti jer je ograničenje predviđeno zakonom; 2) uvjet legitimnog cilja budući da cilj zaštite nacionalne sigurnosti predstavlja legitimni interes državne vlasti; 3) uvjet prikladnosti mjere jer je mjera uskrate razloga zbog kojih je nadležno tijelo odbilo ulazak odnosno uskratilo boravak strancu kada to zahtijeva zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog poretka po samoj svojoj naravi mjera prikladna zaštiti javnosti od opasnosti koju može predstavljati ponašanje takve osobe, a posebno od razotkrivanja istražnih metoda specifičnih za tijela nadležna za zaštitu nacionalne sigurnosti, čime bi se ozbiljno ugrozio pa čak i onemogućio njihov djelotvoran rad te 4) uvjet nužnosti mjere. Pritom je ključna ocjena Ustavnog suda o nužnosti mjere za ostvarenje legitimnog cilja. Stajalište je Ustavnog suda da mjera propisana člankom 5. stavkom 2. Zakona o strancima ne predstavlja povredu temeljnog prava na učinkovitu pravnu zaštitu odnosno učinkovitu sudsku zaštitu, pod uvjetom da nadležna tijela tijekom svog postupanja poštuju određene pretpostavke razmjernog postupanja prema pravu stranaka na učinkovitost pravne zaštite. Iz sadržaja obrazloženja Odluke USRH-a očito je potpuno usvajanje prakse Suda Europske unije (u nastavku teksta: Sud EU) o pretpostavkama učinkovite pravne zaštite, a što Ustavni sud opravdava činjenicom da Zakon o strancima predstavlja dio tzv. implementacijskog zakonodavstva jer su njime u pravni poredak Republike Hrvatske prenesene neke Direktive Europske unije5. Dio pretpostavki odnosi se na učinkovitost pravne zaštite tijekom upravnog postupka u okviru kojeg je donesena odluka da se strancu uskrati dozvola ulaska i boravka na području Republike Hrvatske kada to zahtijevaju razlozi nacionalne sigurnosti, a dio pretpostavki odnosi se na učinkovitost sudske zaštite u takvim predmetima.
3.1. Učinkovitost pravne zaštite u upravnom postupku
Ustavni sud je u analizi pravnog okvira razlučio ovlasti MUP-a kao prvostupanjskog tijela i Povjerenstva za žalbe kao žalbenog tijela u upravnom postupku te je zaključio da Povjerenstvo za žalbe ima ovlast uvida u konkretne razloge zbog kojih je neko konkretno djelovanje ocijenjeno prijetnjom nacionalnoj sigurnosti, za razliku od službenika MUP-a kojima je uskraćen uvid u konkretne razloge na kojim počiva ocjena ugroze nacionalne sigurnosti.
Stoga je Ustavni sud ocijenio kako Povjerenstvo za žalbe kao žalbeno tijelo u upravnom postupku, za razliku od prvostupanjskog tijela, ima mogućnost i obvezu zadovoljiti pretpostavke učinkovite pravne zaštite koji proizlaze iz prakse Suda EU-a. Prvo, Povjerenstvo za žalbe ima obvezu ocijeniti faktičnu i pravnu utemeljenost sigurnosne ocjene, odnosno ocijeniti dostatnost odnosno uvjerljivost razloga zbog kojih je stranca opravdano smatrati rizikom nacionalnoj sigurnosti jer je zakonodavac ovlastio Povjerenstvo da u konkretnom postupku, povodom žalbe protiv prvostupanjskog rješenja, izvrši uvid u klasificirane podatke na temelju kojih je SOA-a utvrdila postojanje rizika nacionalnoj sigurnosti. Drugo, Povjerenstvo za žalbe je dužno ocijeniti neophodnost uskrate uvida u razloge na kojima se zasniva procjena ugroze nacionalne sigurnosti. Obje provedene ocjene (dostatnost činjeničnog supstrata i razmjernost uvida u razloge ocjene) moraju biti sastavni dio spisa predmeta.
3.2. Učinkovitost sudske zaštite
Ustavni sud je zaključio da su postojećim zakonodavnim okvirom, sagledanim u njegovoj ukupnosti, upravnim sudovima osigurane nužne ovlasti da bi mogli osigurati učinkovitu sudsku zaštitu jer upravni sudovi, uz redovne sudske ovlasti koje su upravnim sudovima zajamčene Zakonom o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. - odluka i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012 i 29/17.), imaju i ovlast uvida u tajne podatke sukladno članku 20. stavku 1. Zakona o tajnosti podataka (Nar. nov., br. 79/07. i 86/12.), prema kojem suci, u okviru obavljanja poslova iz njihovog djelokruga, imaju pristup klasificiranim podacima bez certifikata. Ustavni sud je pritom uputio na mjerodavnu praksu Suda EU o obvezama sudova kojima se osigurava učinkoviti sudski nadzor.
4. Osvrt na Odluku USRH-a
Odlukom USRH-a zatvoren je problem ustavnosti osporavanih zakonskih odredbi. Prema našem mišljenju, Ustavni sud je svojim tumačenjem ovlasti Povjerenstva za žalbe sveo navedene zakonske odredbe u ustavne okvire. Stajalište Ustavnog suda obvezuje Povjerenstvo za žalbe pa je to tijelo dužno ispuniti zadaće koje su pred to tijelo postavljene. Međutim, neka su pitanja, prema našem mišljenju, i dalje ostala otvorena.
Otvorenim i dalje smatramo pitanje ovlasti Povjerenstva za žalbe koje je, prema tumačenju Ustavnog suda, može samostalno procijeniti koji će podaci i dalje ostati uskraćeni strancu, a koji će mu biti izneseni i obrazloženi u okviru drugostupanjskog rješenja (točka 21.6.).
Kako Povjerenstvo za žalbe nije vlasnik klasificiranih podataka, to bi ovlast Povjerenstva za žalbe da u obrazloženju rješenja iznese klasificirane podatke, bez da je odlukom vlasnika oslobođen obveze čuvanja njihove tajnosti, bila suprotna zakonskoj obvezi čuvanja tajnosti klasificiranog podatka sve dok je podatak utvrđen jednim od stupnjeva tajnosti ili dok se odlukom vlasnika podataka ne oslobodi obveze čuvanja tajnosti (članak 26. Zakona o tajnosti podataka).
U Odluci USRH-a, nažalost, nije dotaknut problem da Povjerenstvo za žalbe nije nadležno tijelo u postupcima odobrenja ili prestanka stalnog boravka jer protiv prvostupanjskog rješenja nije dopuštena žalba, već se može pokrenuti upravni spor. Kako prema tumačenju Ustavnog suda službenici prvostupanjska tijela, za razliku od Povjerenstva za žalbe, nemaju pravo pristupa klasificiranim podacima, tako proizlazi da prvostupanjsko tijelo ne može provesti procjenu utemeljenosti sigurnosne ocjene i neophodnosti uskrate uvida u razloge ocjene. Stoga je očito da se kod ove vrste upravnih postupka (odobravanje ili prestanak stalnog boravka) kada se uskraćuje dozvola stalnog boravka na području Republike Hrvatske pozivom na zaštitu nacionalne sigurnosti, za razliku od postupaka odobravanja ili prestanka privremenog boravka, u okviru upravnog postupka ne može osigurati učinkovita pravna zaštita.
5. Primjena Odluke USRH-a u konkretnim predmetima
Odluka USRH-a vrlo je važna za sve predmete u kojima se odlučuje o pravu boravka na području Republike Hrvatske, a u kojima je strancima uskraćen boravak zbog postojanja rizika za nacionalnu sigurnost.
U upravnim postupcima u kojim odlučuje Povjerenstvo za žalbe zadaća Povjerenstva za žalbe nije ograničena na procjenu zadovoljava li prvostupanjsko rješenje uvjet formalne zakonitosti, odnosno je li MUP pribavio mišljenje SOA-e i je li SOA dala negativno mišljenje. Zadaća je Povjerenstva za žalbe izvršiti uvid u podatke na temelju kojih je SOA dala negativno mišljenje i ocijeniti postoje li dostatni i uvjerljivi razlozi zbog kojih je žalitelja opravdano smatrati rizikom za nacionalnu sigurnost. Povjerenstva za žalbe je dužno i procijeniti nužnost uskrate uvida u razloge na temelju kojih je doneseno mišljenje o postojanju sigurnosne prijetnje.
U upravnim sporovima u kojima je tuženik Povjerenstvo za žalbe, zadaća je upravnih sudova, prije svega, utvrditi je li Povjerenstvo za žalbe ispunilo svoju obvezu procjene opravdanosti razloga za odbijanje dozvole boravka strancu i nužnosti uskrate uvida u razloge na kojima se temelji ocjena o postojanju sigurnosne zapreke, a zatim i ocijeniti zakonitost procjene Povjerenstva za žalbe.
Kada je riječ o upravnim sporovima kojima prethodi jednostupanjski upravni postupak i u kojima je tuženik MUP, zadaća upravnih sudova je očito teža jer se tek u upravnom sporu prvi put treba provesti ocjenu utemeljenosti sigurnosne ocjene i ocjenu neophodnosti uskrate uvida u razloge na kojima se zasniva mišljenje SOA-e o postojanju ugroze nacionalne sigurnosti.
Kada se praksa Suda EU o obvezama sudova za osiguranje učinkovitog sudskog nadzora, na koju upućuje Ustavni sud, stavi u pravni kontekst domaćeg pravnog poretka, prema našem mišljenju, upravni sudovi imaju dužnost i ovlast od SOA-e zahtijevati da podnese klasificirane podatke i tražiti očitovanje SOA-e mogu li se podaci priopćiti tužitelju, odnosno konkretne razloge zbog kojih se SOA protivi njihovom priopćavanju tužitelju. Ako se SOA protivi priopćavanju tih podataka tužitelju, sud će ispitati osnovanost tih razloga. Ako sud zaključi da ti razlozi nisu osnovani, a SOA se i dalje protivi njihovom priopćavanju, sud će donijeti odluku samo na temelju onoga što je tužitelju priopćeno. Ako sud zaključi da se razlozi koje je SOA navela protive priopćavanju tužitelju, sud je ovlašten tražiti od SOA-e podnošenje tzv. neklasificiranog sažetka sigurnosne provjere (kratkog prikaza koji otkriva bitan sadržaj sigurnosne provjere, a nije klasificiran podatak). Sud će utvrditi jesu li činjenični razlozi zbog kojih se tužitelj smatra rizikom za nacionalnu sigurnost dokazani te će ispitati i pravnu utemeljenost zaključka o postojanju sigurnosne zapreke na temelju utvrđenog činjeničnog stanja. Ako se SOA protivi priopćavanju klasificiranih podataka tužitelju sud ih neće priopćiti tužitelju. Sud će omogućiti tužitelju izjašnjavanje o onome što mu je priopćeno, kako o klasificiranim podacima u odnosu na koje je SOA-e dala suglasnost za njihovo priopćavanje tužitelju, tako i o neklasificiranim podacima, uključujući i tzv. neklasificirani sažetak sigurnosne provjere. Svoju će odluku sud utemeljiti na podacima koji su tužitelju priopćeni te na podacima koji mu nisu priopćeni ali samo ako je opravdano uskraćeno njihovo priopćavanje.
Ante Drezga, dipl.iur., sudac Upravnog suda u Zagrebu
^ 1 Članak 5. stavak 1. Zakona o strancima: »Sigurnosnu provjeru za stranca u svrhu utvrđivanja razloga nacionalne sigurnosti provodi Sigurnosno-obavještajna agencija.«
^ 2 Članak 5. stavak 2. Zakona o strancima: »U odluci kojom se iz razloga nacionalne sigurnosti odbija ili prestaje boravak strancu ili se stranac protjeruje, navest će se zakonska odredba bez obrazlaganja razloga koji su bili odlučujući za donošenje odluke.«
^ 3 Članak 41. Zakona o sigurnosnim provjerama: »Iznimno od članka 35. i 39. ovoga Zakona, kad je riječ o sigurnosnim provjerama za strance koji će boraviti ili borave u Republici Hrvatskoj i za osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo, nadležna sigurnosno-obavještajna agencija dostavlja podnositelju zahtjeva samo mišljenje o postojanju ili nepostojanju sigurnosne zapreke.«
^ 4 Iz uvoda predmetne odluke Ustavnog suda proizlazi da je u donošenju odluke sudjelovalo devet (9) sudaca Ustavnog suda, a iz obrazloženja odluke razvidno je da su se od raspravljanja i odlučivanja izuzela tri (3) suca, dok je uz odluku priloženo zajedničko izdvojeno mišljenje dva (2) suca prema kojem je zahtjeve i prijedlog trebalo usvojiti. Proizlazi da u odlučivanju nisu sudjelovala četiri (4) suca, od čega su se tri (3) izuzela te da je odluka donesena većinom glasova, sedam prema dva (7:2).
^ 5 Direktiva Vijeća 2004/38/EZ od 29. travnja 2004. o pravu državljana Unije i članova njihovih obitelji o slobodi kretanja i boravka na području države članice (SL L 158, 30. 4. 2004.), Direktiva Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (SL L 251, 3. 10. 2003) te Direktiva 2008/115/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupanjima država članica u vezi s vraćanjem osoba trećih zemalja čiji je boravak nezakonit (Direktiva o povratku) (SL 1 348, 24. 12. 2008.).
