Želio bih otvoriti temu o (re)dizajnu pravnog sustava u najširem smislu riječi, točnije o potrebi da se svi pravni propisi, a ne samo neki (a pravni sustav se sastoji od pravnih propisa) podvrgnu promjeni, jer ovakvi kakvi jesu su odavno prevladani, nepotrebni ili čak i štetni i u dubokoj mjeri podrivaju temelje tog istog pravnog sustava. Davno sam u jednom napisu podsjetio na konstataciju iz jedne odluke Ustavnog suda RH da je Hrvatska socijalna država i u kojoj se isti sud, da bi opravdao svoju odluku pozvao upravo na ovakvu ustavnu značajku Hrvatske države. A stalno je bila „prijetnja“ – ako država ne pomogne sustavu izgubiti će se tisuće radnih mjesta. Nije se to dogodilo.
Ako je Republika Hrvatska socijalna država, a tako je propisano u odredbi iz
čl. 1. st. 1. Ustava (
Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokratska i socijalna država) ova ustavna odredba
mora biti izražena u svakom propisu koji se u RH donosi.
Građanima bi trebala biti poznata odredba iz Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH (
"Narodne novine" br. 99/99., 13/91, 29/02., 49/02. - službeni pročišćeni tekst) iz
čl. 2. st. 1. u kojoj odredbi doslovno piše -
Ustavni sud jamči poštivanje i primjenu Ustava Republike Hrvatske i svoje djelovanje temelji na odredbama Ustava Republike Hrvatske i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Ako jamči – što to konkretno znači u kontroli ocjene suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s ustavom i zakonom.
Zna se tko može pokrenuti postupak ocjene suglasnosti (v.
čl. 35. Ustavnog zakona – 1/5 zastupnika Sabora RH, radno tijelo Hrvatskoga Sabora, predsjednik RH, Vlada RH, Vrhovni sud RH ili drugi sud, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku pred tim sudom, pučki pravobranitelj u postupcima iz
čl. 93. Ustava RH, zatim po čl. 36. Ustavnog zakona predstavničko tijelo lokalne ili područne samouprave u određenim pitanjima), u nekim slučajevima postupak je hitan (v.
čl. 36. st. 2.)), no, kada je riječ o pravu fizičkih i pravnih osoba na pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, za razliku od subjekata navedenih u
čl. 35. Ustavnog zakona, koje mogu podnijeti i pokrenuti postupak, fizičke i pravne osobe po
čl. 38. st. 1. imaju samo pravo predložiti pokretanje postupka. Nije propisano da li će im Ustavni sud na takvu inicijativu i odgovoriti i kada,
no našu pozornost posebno privlači odredba iz čl. 38. st. 2. Ustavnog zakona - (2)
Ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. I odmah pitanje –
koliko puta je Ustavni sud do sada koristio ovu mogućnost i time pokazao svoje proaktivno djelovanje u pravcu poništavanja propisa koji nisu socijalni (samo po ovom kriteriju, a koliko puta zbog drugih ustavnopravnih osnova). Ima li Ustavni sud ustrojen posebni odjel za praćenje zakonodavne aktivnosti i da li o uočenim pojavama zauzima svoja stajališta? Postoje i drugi mehanizmi uključeni u zakonodavni postupak kroz Ured za zakonodavstvo, Odbor za zakonodavstvo itd. no treba biti i razuman te ocijeniti kako su odredbe Ustavnog zakona jedno, a mogućnosti Ustavnog suda sasvim drugo, posebno ako se ima u vidu relativno široka nadležnost Ustavnog suda na braniku ustavnosti i zakonitosti i temeljnih ljudskih prava, posebno pojedinaca.
Otuda i prvo pitanje koje pokrećemo –
treba li redizajnirati propise o Ustavnom sudu, ako on ne može i ne vrši svoju ustavnu ulogu u kontroli propisa – jesu li su oni socijalni ili ne i ako sam ne pokreće postupak ocjene suglasnosti zakona i drugih propisa s Ustavom. I ne samo s obzirom na pitanje ostvarivanja Hrvatske kao socijalne države.
Drugo pitanje je treba li redizajnirati propise Ustavnog suda (Zakon o Ustavnom sudu),
koji omogućuju odbacivanje ustavnih tužbi na jednoobraznim obrascima bez stvarnog obrazloženja s jednostavnim navodom da nisu ispunjene pretpostavke za odlučivanje o biti stvari ili da se ne radi o pojedinačnom aktu protiv kojeg se može uložiti ustavna tužba.
Članak 27. st. 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH jasno propisuje
Odluka, odnosno rješenje Ustavnog suda mora imati uvod, izreku i obrazloženje. U ovom kontekstu postavlja se pitanje je li u praksi dano obrazloženje, ako se ustavna tužba odbacuje, a u obrazloženju, što je vrlo česti primjer, poziva da Ustavni sud
nije nadležan za odlučivanje uz istovremeno citiranje odredbe iz čl. 62. st. 1. Ustavnog zakona odnosno da se ustavnom tužbom može pobijati samo odluka ili pojedinačni akt kojim je nadležni sud meritorno odlučio o biti stvari. Nastavno se tvrdi da ako pobijana odluka nije pojedinačni akt u smislu ove odredbe - Ustavni sud nije nadležan, te se stoga po čl. 72. Ustavnog zakona ustavna tužba odbacuje. Čl. 72. Ustavnog zakona jasno određuje kada se ustavna tužba odbacuje odnosno kada nije nadležan, a to su slijedeći razlozi: 1. ako je ustavna tužba nepravodobna, 2 ako je nepotpuna, 3. ako je nerazumljiva, 4. ako je nedopuštena. U istoj odredbi piše kada je tužba nedopuštena: 1. ako nije iscrpljen dopušteni pravni put, 2. ako podnositelj tužbe nije u prethodnom postupku koristio dopušteno pravno sredstvo osim iznimke predviđene u
čl. 62. Ustavnog zakona, 3. ako je tužbu podnijela osoba koja nije ovlaštena za njezino podnošenje, te 4. ako je tužbu podnijela pravna osoba, koja ne može biti nositelj ustavnih prava. Ustavna tužba se po
čl. 75. Ustavnog zakona odbacuje i kada ne postoje razlozi zbog kojih se akt osporava.
No i u ovom posljednjem slučaju držimo da nije prihvatljivo da se ustavna tužba jednostavno odbaci, već u obrazloženju moraju biti naznačeni razlozi zbog kojih se smatra da ne postoje razlozi za ulaganje ustavne tužbe.
Postavlja se pitanje – je li dovoljno samo reći u odluci Ustavnog suda da ustavni sud nije nadležan za odlučivanje uz citiranje ove odredbe Ustavnog zakona, a bez daljnjeg obrazloženja!?
Pitanje je što je pojedinačni akt u smislu odredbe iz
čl. 62/1 Ustavnog zakona. Je li primjerice pojedinačni akt kojim se odluči o (ne)zakonitosti određenih dokaza u kaznenom postupku, ako se zna da se na temelju tako suspektnih dokaza nastavlja kazneni postupak i u bitnome utječe na status okrivljenika u sudskoj presudi? Pobijanje takve presude u žalbenom postupku, eventualno i pred Ustavnim sudom, pa i Europskim sudom za ljudska prava može za državu i same stranke prouzročiti nepotrebne i velike troškove, koji bi bili izbjegnuti da je Ustavni sud prihvatio odlučivati o tomu da li su određeni dokazi nezakoniti i to po hitnom postupku da ne dolazi do usporavanja kaznenog postupka, a njegova odluka, ovakva ili onakva, bi zasigurno opredijelila konačno rješavanje stvari, a možda do ustavne tužbe protiv konačne odluke ne bi niti došlo. U praksi u slučaju zahtjeva da se neki dokazi u kaznenom postupku proglase nezakonitima, odbacuju se, kazneni postupak se vodi do kraja (presude Vrhovnog suda) da bi tek onda pitanje korištenja nezakonitih dokaza bilo rješavano od Ustavnog suda.
Zna li se da je popis pojedinačnih akata iz kaznenog postupka, koji se ne smatraju aktima iz čl. 62. st. 1. Ustavnog zakona, koje sud odbacuje zbog nenadležnosti impresivan, ima ih na popisu 120 akata. Od brojnih akata, čak i manjeg značaja, najvažniji akt je rješenje o prijedlogu za izdvajanje nezakonitih dokaza. O tomu postoje brojne odluke Ustavnog suda. U jednom rješenju (U-III-5174/2017 od 8. II. 2018.g), istina, navedeno je, osim pozivanja na odredbu iz
čl. 62. st. 1. Ustavnog zakona
kako je u ustavnosudskom postupku ocijenjeno da osporena rješenja ne predstavljaju pojedinačne akte u smislu čl. 2. st.1. Ustavnog zakona protiv kojih bi Ustavni sud bio nadležan pružiti ustavnu zaštitu. Dodano je da je navedena stajališta Ustavni sud zauzeo u nekim svojim rješenjima i ista se navode. No,
postavlja se pitanje je li ovakvo obrazloženje dostatno ako se i ne kaže zašto se osporeni akt ne smatra pojedinačnim aktom i zašto se ne prihvaća argumentacija iz ustavne tužbe. Čitatelju ne sugeriramo mišljenje, ono se nameće samo po sebi.
Što se tiče ostalih postupaka situacija je sljedeća – u prekršajnim postupcima je oglašeno 30 pojedinačnih akata, koji se ne smatraju pojedinačnim aktima a protiv kojih je dopustivo podnijeti ustavnu tužbu, u parničnim, izvanparničnim postupcima, zajedno s ostavinskim i zemljišnoknjižnim postupcima ukupno je 139 akata protiv kojih se ne može podnijeti ustavna tužba, u postupcima pred trgovačkim sudovima takvih su 51 različita akta, u ovršnim postupcima 74, u upravnim postupcima i u upravnim sporovima 62 akta, 7 odluka Vlade RH i 88 drugih akata protiv koji se ne može podnijeti ustavna tužba. Ovo sve skupa navodimo ne da bismo otkrivali „toplu vodu“, jer na mrežnim stranicama Ustavnog suda ovo se sve može isčitati, već kako bismo upozorili na brojnost akata protiv kojih se ne može podnijeti ustavna tužba, a takvih akata je ukupno
571 pojedinačni akt. Pisati ustavne tužbe zbog povrede temeljnih ljudskih prava u ovim stvarima je unaprijed bezrazložan trošak za stranku, ovo posebno ako se ima u vidu visina honorara za pisanje ustavne tužbe po odvjetničkoj tarifi.
Tako je ustanovila praksa Ustavnog suda. Zato je prijedlog da se odredba iz Ustavnog zakona koja određuje kada je ustavna tužba nedopuštena odnosno kada se odbacuje zakonski pojasni u smislu da se pojasni što znači da se (ne)radi o pojedinačnom pravnom aktu.
Drugo prevažno pitanje je može li se praksom Ustavnog suda dopunjavati Ustavni zakon o Ustavnom sudu iako smo spremni prihvatiti i ovakvu praksu? A to se čini kroz stajališta da se neki akti ne smatraju pojedinačnim aktima protiv kojih se može ulagati ustavna tužba.
Konačno, kada su u pitanju akti kojima se ustavna tužba odbacuje pozivom na odredbu iz
čl. 62. st. 1. Ustavnog zakona, valja primijetiti kako bi u obrazloženju odluke Ustavnog suda svakako valjalo pisati s kojeg osnova se ustavna tužba odbacuje, a njih je 5 (nepravodobnost, nepotpunost, nerazumljivost, nedopuštenost ili i šesti razlog – nepostojanje razloga zbog kojih se akt osporava). S obzirom da je najčešće „u igri“ razlog nedopuštenosti,
tada bi odluka o odbacivanju ustavne tužbe morala sadržavati navode zašto je ustavna tužba nedopuštena. Pri tomu se smatra kako nije dovoljno samo navesti da se pobijana odluka ne smatra pojedinačnim aktom protiv kojeg se ne može uložiti ustavna tužba, a da se pri tomu ovakvo stajalište uopće ne obrazloži niti se poziva na ranije odluke Ustavnog suda niti se kaže iz kojih razloga se tužba odbacuje (ili se najčešće kaže da pobijani akt nije pojedinačni akt protiv kojeg se može uložiti ustavna tužba) Jer, takva odluka Ustavnog suda, po nama trpi od temeljnog nedostatka svakog akta, a to je da svaki akt mora biti obrazložen o čemu se i Ustavni sud već izjasnio u nizu svojih odluka. Osim toga, iz odluka o odbacivanju ustavne tužbe, koje su sve bez iznimke unificiranog obrazloženja ne može se zaključiti pod kojim je uvjetima koji od sudaca obrazlagao svoj stav. I zato ne treba čuditi stav da se
ovo može smatrati zatvaranjem i svođenjem sudaca na kvorum i donošenje odluke.
S pojavom (pre)opterećenosti Ustavnog suda zahtjevima i ustavnim tužbama susreće se i Europski sud za ljudska prava. Na Ustavni sud RH godišnje stiže u prosjeku 5.000 predmeta (samo u prvih šest mjeseci ove godine, usprkos pandemiji primljeno je nešto više od 3.000 predmeta, a odlučeno je u više od 2.600 predmeta. S druge strane imamo mehanizam zaštite ljudskih prava, to jest podnošenje individualnog zahtjeva Europskom sudu za ljudska prava, slijedom kojeg, pod uvjetima predviđenima Konvencijom, Europski sud razmatra je li tužena država osigurala poštivanje prava zajamčenih Konvencijom na nacionalnoj razini. Europski sud za ljudska prava predstavlja supsidijaran mehanizam zaštite, što znači da su nacionalne vlasti u prvom redu pozvane osigurati prava i slobode iz Konvencije te spriječiti povrede tih prava.
Europski sud djeluje kao zaštitnik prava iz Konvencije tek kada njihova zaštita nije osigurana na nacionalnoj razini pojedine države potpisnice Konvencije. Ustrojen je 1959. godine sa sjedištem u Strasbourgu. Svake godine zaprimi više od 50.000 predmeta s tendencijom porasta broja predmeta. Ovaj sud (različit je od Suda Europske unije u Luxembourgu i Međunarodnog suda pravde u Haagu) ne predstavlja žalbeni sud u odnosu na domaće sudove. Ovo pak znači da njegove odluke ne mogu narediti ponavljanje postupka pred nacionalnim sudovima, niti ukinuti niti mijenjati odluke ovih sudova, ali njegove odluke imaju obvezujući učinak za tuženu državu sa svim pravnim posljedicama ove značajke.
Republika Hrvatska ratificirala je Konvenciju 5. studenog 1997. godine, pa stoga Konvencija, sukladno članku 141. Ustava Republike Hrvatske
predstavlja dio njezinog unutarnjeg pravnog poretka.
Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava u svojim publikacijama opetovano naglašava kako ovaj sud djeluje kao zaštitnik od povreda koje nisu ispravljene na nacionalnoj razini, te važnost poznavanja i razumijevanja sudske prakse Europskog suda, jer su važan čimbenik za primjenu Konvencije i konvencijskih standarda na nacionalnoj razini.
Možda je vrijeme razmisliti što i u čemu se griješi kada odluke nacionalnih sudova ili čak i Ustavnog suda RH bivaju s razlogom „osporene“ pred Europskim sudom za ljudska prava. Ovo i iz razloga značajnog financijskog impakta (posljedice) za državu u slučaju „gubitka spora“ pred Europskim sudom. Jedan, sada istina već stari podatak kazuje da je građanima Hrvatske samo u 2012.g. na ime obeštećenja isplaćeno 325.950 eura (Jutarnji list 15.III 2014.g).
Zanimljivo je da Europski sud za ljudska prava više od 90% slučajeva proglašava nedopuštenima. No, to ne daje osnova za zadovoljstvo. Njegova je nadležnost ograničena uvjetima dopuštenosti navedenima u Konvenciji, koji određuju tko se može obratiti Sudu, kada i u vezi čega. Stoga treba provjeriti zadovoljavaju li pritužbe dolje navedene uvjete dopuštenosti. Ako su zahtjev ili jedan njegov dio proglašeni nedopuštenim, ta odluka je konačna i neopoziva.
Upravo s odlukom o nedopuštenosti zahtjeva pred Europskim sudom za ljudska prava želimo upozoriti na promjene, koje držimo morao bi slijediti i naš pravni sustav kada je u pitanje postupanje pred Ustavnim sudom. O čemu je riječ? Presuda i odluke o nedopuštenosti zahtjeva i brisanju s liste predmeta su konačne i dostupne na web stranici Suda (www.echr.coe.int/hudoc). U najvećem broju odluka o dopuštenosti Sud proglašava zahtjeve nedopuštenima, jer utvrđuje da su neosnovani.
No, nije to najbitnije što se želi naglasiti. Naime, od lipnja 2017. godine , umjesto pisma kojim se podnositelj zahtjeva (application) obavještava da je njegov zahtjev proglašen nedopuštenim, on će zaprimiti i odluku suca pojedinca u kojoj ć se podnositelj obavijestiti
i na osnovu kojih osnova je zahtjev odbačen kao nedopušten. Naime, riječ je o kratkom obrazloženju odluke suca pojedinca. Ovo, sukladno Briselskoj deklaraciji iz ožujka 2015. godine, kako bi stranke u postupku i njihovi zastupnici imali priliku razumjeti zbog čega nisu uspjeli sa svojim zahtjevom pred sudom. Tako piše i u dopisu iz Ureda zastupnika RH pred Europskim sudom za ljudska prava klas: 910-04/17-01/07, ur.nr. 50747-04/1-17. od 7. lipnja 2017. g. upućenog Hrvatskoj odvjetničkoj komori. O ovom novom pravilu postupanja Europskog suda HOK je obavijestila svoje članstvo.
Deklaracija iz Bruxellesa od 27. III. 2015. sazvana na inicijativu belgijskog predsjedništva Odbora ministara Vijeća Europe, osim što je potvrdila predanost država stranaka Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i što je pozdravila napore suda u svezi brze provedbe Protokola br. 14, koji je stupio uz Konvenciju na snagu 1. VI. 2010.g.
naglašava važnost potpunog, učinkovitost i brzog izvršenja presuda, vjerodostojnost Suda i konvencijskog sustava u cjelini, ali i potrebu zadržavanja neovisnosti sudaca i očuvanja nepristranosti, kvalitete i autoriteta suda. Autoritet suda se, između ostalog, gradi i ispravnošću odluka, koje sud donosi. Zato, imajući u vidu nadležnost suda u tumačenju i primjeni Konvencije, ističe se važnost i dosljednost sudske prakse s tim da se u
akcijskom planu iz Deklaracije pozdravlja namjeru Suda da kratko obrazloži odluke o nedopuštenosti zahtjeva, koje donose suci pojedinci, te poziva Sud da tako postupi počevši od siječnja 2016. g. Slobodno se sudi kako odluke hrvatskog Ustavnog suda o nedopuštenosti zahtjeva zbog nepostojanja obrazloženja odbacivanju ustavne tužbe (one su unificirane i za sve slučajeve jednake) ne slijede ovu preporuku na liniji implementacije Europske konvencije o ljudskim pravima, a riječ je nadnacionalnom pravu, koje obvezuje i Hrvatsku kao članicu Vijeća Europe.
Tema o reformi prava o Europskom sudu za ljudska prava je posebna tema, no ne treba zaboraviti da je Hrvatska zajedno s drugim europskim državama prihvatila Akcijski plan s kratkoročnim i srednjeročnim mjerama u pogledu prihvaćanja Konvencije na nacionalnom planu,
a one nužno traže i odgovarajuće promjene u Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu. Što se tiče reforme propisa na temu zaštite temeljnih ljudskih prava, pa i samog Ustavnog suda, treba podsjetiti da je Europska konvencija, 4. XI. 1950. od svog donošenja doživjela niz promjena kroz brojne Protokole, koji su potvrđeni posebnim zakonima i od strane Hrvatskog sabora. Sa stajališta donošenja odluka na Ustavnom sudu ističe se Protokol br. 14, koji je stupio na snagu 1. VI. 2010. g (Zakon o potvrđivanju Protokola je u Hrvatskom saboru donesen 30.I. 2006. g) kojim su utvrđene ovlasti suca pojedinca da zahtjeve za zaštitu ljudskih prava proglasi nedopuštenima bez daljnjeg razmatranja (sada čl. 27. Konvencije, čl. 7. Protokola). I tu sada dolazi do značaja Deklaracija iz 2015.g.
Posebno je pitanje prihvaćanja preporuka Suda Europske unije namijenjenih nacionalnim sudovima, koje se donose na pokretanje prethodnog postupka (v. Službeni list EU C 257/1 od 20.VII. 2018.),a među inima i o tomu da Nacionalni sud
može uputiti zahtjev za prethodnu odluku o tumačenju ili valjanosti prava Unije. S tim u svezi je i pitanje, kojim završava ovaj prikaz – može li se nacionalni sud oglušiti kada mu se uputi ovakav zahtjev za prethodnu odluku ili ga je, pak, dužan razmotriti i o njemu odlučiti. Takvo pitanje je bilo npr. može li državni odvjetnik/odvjetnica koje je samo upućena na rad u drugu ustrojbenu jedinicu državnog odvjetništva, najčešće je to bio Uskok, legitimno nastupati u ime odvjetništva u koje je bila upućena na rad, ali ne i raspoređena kao zamjenica u tom odvjetništvu. Pitanje je retoričko, jer odgovor se podrazumijeva. I Ustavni sud, makar ne ulazi u kategoriju nositelja pravosudne funkcije, može biti suočen s ovakvim prijedlogom. Koliko je poznato je, ali još nismo uočili meritornu odluku o ovom pitanju.
Dr. sc. Srećko Jelinić, red. sveuč. prof. prava u trajnom zvanju, u mir., stalni vanjski znanstveni savjetnik Ustavnog suda, 2000.
