Uvodno
Ustavni sud RH je u tri svoja rješenja od 23. veljače 2021. (predmeti broj: U-II-5709/20, U-II-6087/20 i U-II-364/21) odlučivao o ustavnosti i zakonitosti odluka Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Stožer) i to:
- Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja ("Narodne novine" broj 131/20.) koja je bila na snazi od 27. studenoga do 21. prosinca 2020. te
- Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja ("Narodne novine" broj 141/20., 1/21., 2/21., 8/21. i 14/21.; u daljnjem tekstu: odluka od 18. prosinca 2020.), koja je u odnosu na vjerska okupljanja i pogrebe i danas na snazi.
Radi se o osporavanju pojedinih alineja točke III. stavka 1. Odluke od 18. prosinca 2020. kojima se ograničava broj osoba na vjerskim obredima i pogrebima, te zabranjuje rad ugostiteljskih objekata te sportske aktivnosti u dvoranama (uz iznimke).
U ovom radu dat ćemo prikaz rješenja broj: U-II-5709/2020 od 23. veljače 2021. u odnosu na misna slavlja i druge vjerske obrede te pogrebe u vjerskom obliku.
Vjerski obredi i pogrebi
Za vjerske obrede i pogrebe propisano je opće ograničenje od 25 osoba koje mogu pribivati misnim slavljima i pogrebima.
Predlagatelj je smatrao da se zabranom održavanja svih javnih događanja i okupljanja na kojima je prisutno više od 25 osoba na jednom mjestu, a posebice vjerskih obreda, ograničavaju prava građana na slobodu vjeroispovijedi, da su svi vjernici ograničeni u svom pravu na izražavanje vjeroispovijedi u vjerskim odnosno sakralnim objektima u skladu s religijom kojoj pripadaju te vlastitom uvjerenju. Smatra da se osporenim mjerama vjernike katolike ograničava u primanju svetih sakramenata (posebice pričesti). Predlagatelj smatra da se ograničavanjem broja vjernika na vjerskim okupljanjima na 25 osoba neovisno o veličini vjerskih objekata ograničava pravo na izražavanje vjeroispovijedi.
Polazeći od tih navoda predlagatelja, a imajući u vidu sve okolnosti u vezi s proglašenom pandemijom, Ustavni sud je kao mjerodavne ocijenio odredbe članaka 5., 16. i 40. Ustava te članka 9. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06.).
Vezano uz okvir značenje slobode vjeroispovijedi, Ustavni sud se u odluci broj: U-III-3785/2009 od 18. lipnja 2014. ("Narodne novine" broj 89/14.) pozvao na stajališta Europskog suda za ljudska pravau predmetu Bayatyan protiv Armenije (br. 23459/03, presuda od 7. srpnja 2011.): "Sud ponavlja da je sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi, zajamčena člankom 9. Konvencije jedan od temelja 'demokratskog društva' u smislu Konvencije. Ta sloboda, u svojoj vjerskoj dimenziji, jedan je od najživotnijih elemenata koji stvaraju identitet vjernika i njihove koncepcije života, ali je također dragocjeno sredstvo ateista, agnostika, skeptika i onih koji prema vjeri nemaju nikakav odnos (the unconcerend). O njoj ovisi pluralizam, neodvojiv dio demokratskog društva, kojeg se ostvarenje skupo plaćalo tijekom stoljeća. Ta sloboda obuhvaća slobodu prihvatiti ili ne prihvatiti vjerska uvjerenja (freedom to hold or not to hold religious beliefs) i prakticirati ili ne prakticirati vjeru (practise or not to practise a religion)".
U odnosu na zakonitost miješanja i legitimni cilj osporene mjere, Ustavni sud je utvrdio da je još u rješenju broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020. (t. 31.4. i 31.5. obrazloženja tog rješenja) Ustavni sud zaključio da je člankom 22.a Zakona o sustavu civilne zaštite "Narodne novine" broj 82/15., 118/18. i 31/20.; u daljnjem tekstu: ZSCZ) u vezi s člankom 3. stavcima 2. i 3. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti ("Narodne novine" broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18. i 47/20.; u daljnjem tekstu: ZZP), te člankom 47. ZZP-a odnosno člankom 10. ZID-aZZP ("Narodne novine", broj 47/20.) određen (uspostavljen) zakonski okvir na temelju kojeg je Stožer (uz ministra zdravstva) ovlašten za donošenje odluka/mjera za sprječavanje širenja virusa, drugim riječima da je Stožer imao i ima zakonsku ovlast za donošenje mjera iz članka 47. ZZP-a.
U odnosu na legitimnost cilja (t. 32. obrazloženja rješenja broj: U-I-1372/2020 i dr.) utvrdio je da mjere predviđene člankom 47. ZZP-a koje Stožer donosi (naređuje) imaju isti cilj - zaštitu zdravlja i života građana radi sprječavanja i suzbijanja širenja epidemije/pandemije bolesti COVID-19. Stoga, prema stajalištu Ustavnog suda neupitna je legitimnost cilja koji se tim mjerama želio postići.
Zbog toga u provedenim ustavnosudskim postupcima Ustavni sud je pojedinačno razmotrio jesu li navedene mjere razmjerne cilju koji se želio postići, odnosno postoji li prijeka društvena potreba za njihovo donošenje.
Iz pribavljenih brojnih očitovanja Vlade RH razvidno je da ograničavanje javnih okupljanja, pa i onih vjerskog karaktera na vjerskim obredima i pogrebima/posljednjim ispraćajima nije mjera koja je donesena proizvoljno, već se temelji na stručnom praćenju tijeka pandemije bolesti COVID-19. Iz očitovanja Vlade od 8. siječnja 2021. proizlazi da se neke od mjera koje su ranije propisane nisu provodile dosljedno, a to se posebno odnosilo na mjesta i događaje koji su epidemiološki identificirani kao najrizičniji, kao što su noćni klubovi, vjenčanja, druge vrste privatnih okupljanja ljudi iz nekoliko obitelji inače bliskih odnosa koje karakteriziraju nekontrolirani uvjeti i izostanak pridržavanja potrebnih mjera, veća vjerska okupljanja, sportski događaji u objektima na zatvorenom i sl. Takva utvrđenja utemeljena su na radu epidemiologa koji su pratili indikatore 14/7 dnevne incidencije po županijama i na nacionalnoj razini te indikatora koji ukazuju na prijenos virusa: broj oboljelih, udio pozitivnih u ukupno testiranima, reproduktivni broj, broj zauzetosti kreveta u bolnicama, nove hospitalizacije, zauzetost jedinica intenzivnog liječenja, nova zaprimanja u jedinice intenzivnog liječenja, broj osoba na respiratoru i broj umrlih.
U svom je očitovanju od 5. veljače 2021. Vlada dodatno pojasnila da se vjerski objekti u odnosu na neka druga javna mjesta izdvajaju kao mjesta potencijalno većeg rizika za širenja zaraze zato što su to mjesta nekontroliranog kretanja i kontakata s nepoznatim osobama koje kasnije epidemiološka služba ne može identificirati niti izreći mjeru samoizolacije osobama koje su bile u kontaktu s pozitivnom osobom. Takav potencijalni izostanak izricanja mjere samoizolacije za osobe koje su bile u kontaktu s pozitivnom osobom predstavlja veliki rizik za nekontrolirano širenje zaraze jer je samoizolacija jedna od najefikasnijih protuepidemijskih mjera. Dodatni razlog za ograničavanje broja osoba na vjerskim obredima i slavljima u vjerskim objektima je potreba za smanjenim kretanjem stanovništva, a posebno izbjegavanje grupiranja u javnom prijevozu, što je dovelo do kontinuiranog poboljšanja epidemiološke situacije u prosincu 2020. i siječnju 2021.
Imajući u vidu razloge kojima je Vlada obrazložila donošenje mjere ograničavanja broja osoba koje mogu prisustvovati vjerskim obredima i pogrebima, koje se temelje na stručnim spoznajama epidemiologa te stručnom prijedlogu mjera Referentnog centra za epidemiologiju zaraznih bolesti Ministarstva zdravstva od 23. studenoga 2020., ocjena je Ustavnog suda da navedene mjere koje predlagatelji smatraju nesuglasnima s člankom 40. Ustava predstavljaju nužne mjere poduzete sa svrhom zaštite zdravlja cjelokupne populacije koja se nalazi na teritoriju Republike Hrvatske, a posredno i zdravstvenog sustava.
Uvažavajući da navedena ograničenja mogu izazvati osjećaj povrede prava na javno izražavanje vjerskih uvjerenja, u odnosu na ciljeve koji se osporenim mjerama žele postići, Ustavni sud imao je u vidu stajalište iz rješenja broj: U-II-3170/2020 i dr. od 14. rujna 2020. da u posebnim okolnostima, kada je nužno poduzeti hitne mjere kako bi se zaštitili životi i zdravlje građana, dakle, nedvojbeno i u situaciji kao što je ugrožavanje života i zdravlja svih građana izazvano pandemijom/epidemijom bolesti COVID-19, postoji obveza države (nadležnih vlasti) da u skladu sa svojim ovlastima poduzme mjere nužne za zaštitu života i zdravlja građana. U takvim situacijama javni interes (zaštita života i zdravlja građana) ima prevagu nad pojedinačnim pravima građana te su oni dužni poštovati i postupati po mjerama (preventivnim, sigurnosnim i sl.) koje nadležna tijela donose kako bi zaštitila živote i zdravlje cjelokupne populacije.
Ustavni sud uzeo je u obzir da je 24. i 25. prosinca 2020., odnosno 6. i 7. siječnja 2021. omogućeno održavanje misnih slavlja u skladu s posebnim preporukama i uputama Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (u daljnjem tekstu: HZJZ) te da je za vrijeme važenja Odluke od 18. prosinca 2020. (alinejom 23. stavka 1. točke III. Odluke) preporučeno da se misna slavlja kad god je to moguće prenose putem radio, TV programa ili na drugi način koji će omogućiti vjernicima da prisustvuju misnom slavlju bez dolaska u vjerske objekte. Dakle, omogućeno je praćenje vjerskih obreda/misnih slavlja putem neposrednog prijenosa na radiju, televiziji ili putem nekog drugog medija (npr. svakodnevni prijenos katoličke mise u 18 sati na II. programu HTV-a, prijenos misnih slavlja /katoličkih, pravoslavnih, protestantskih ili sl./ na I. programu HTV-a nedjeljom dopodne i sl., ili praćenje mise ispred vjerskog objekta). U odnosu na sakramente koje spominje predlagatelj, njih primaju vjernici koji pribivaju misama, a ostali ih mogu dogovoriti (prema lokalnim prilikama i vjerskim običajima).
U odnosu na ograničenje broja osoba koje mogu prisustvovati pogrebima i posljednjim ispraćajima, Ustavni sud je napomenuo da se ne radi ni o kakvom ograničenju prava iz članka 40. Ustava jer okolnost da je 25 osoba prisutno na pogrebu ne sprječava obavljanje vjerskih obreda i javnog iskazivanja vjeroispovijedi.
Slijedom svega navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da uslijed snažnog javnog interesa postoji prijeka društvena potreba zbog koje je ograničeno okupljanje vjernika na vjerskim obredima te da osporenim mjerama nije ograničeno ustavno jamstvo slobode vjeroispovijedi i slobodnog javnog očitovanja vjere do te mjere da bi bila narušena sama bit tog jamstva. Tu ocjenu ne mijenja ni prigovor predlagatelja da je moguće organizirati prisustvovanje vjerskim obredima u vjerskim objektima na drugačiji način, kako je to organizirano u kazalištima ili kinima.
Moguće alternative
Navedeno rješenje popraćeno je izdvojenim mišljenjima sutkinje i tri suca. Tako je primjerice u izdvojenom mišljenju suca Andreja Abramovića izvršena detaljna analiza porasta broja novozaraženih u listopadu i studenom 2020. te su opisane okolnosti pod kojima su mjere Stožera donošene. Naglašena je potreba preciznijim određenjem mjera (jer nisu svi vjerski objekti jednake površine) do kojih je Stožer mogao doći pozornijim praćenjem situacije u ljetu i ranoj jeseni prošle godine. Također se spominje i potreba uvođenja tzv. semafora koji bi unaprijed propisivao/predviđao koje će se mjere uvesti kada broj novozaraženih na dnevnoj bazi prijeđe određeni broj, kako bi građani i poduzetnici unaprijed mogli znati što će se desiti i na taj način prilagoditi svoje postupanje i život, budući da pandemija neće biti okončana ove godine.
S druge strane, u dijelu izdvojenog mišljenja suca Miroslava Šumanovića iznose se dodatni argumenti zbog kojih se ne može primijeniti članak 17. Ustava na određivanje mjera protiv pandemije u Hrvatskom saboru, te se iznose vrlo zanimljivi problemi oko funkcioniranja hrvatskog ustavnog modela vlasti kancelarskog tipa.
dr. sc. Robert Peček
