Uvodno o sudskoj kontroli pojedinačnih upravnih akata
Zakon o upravnim sporovima1 u članku 2. stavku 1. postavlja kao svoj cilj "osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela".
Vođenje upravnog spora ne predstavlja više isključivo spor o zakonitosti upravnog akta, jer je ZUS-om/10 bitno izmijenjen dotadašnji koncept upravnog sudovanja, primarno zasnovanog na upravnom sporu kao sporu o zakonitosti upravnog akta, unatoč tome što je i prema ranijem Zakonu o upravnim sporovima2 postojala mogućnost da upravni sudovi sude poput suda pune jurisdikcije3. Stupanjem na snagu ZUS-a/10 upravni sudovi kao i Visoki upravni sud dužni su voditi upravni spor kao spor pune jurisdikcije, samostalno utvrđivati činjenično stanje, provesti javnu i kontradiktornu usmenu raspravu te meritorno odlučiti o upravnoj stvari. Provođenje javne, kontradiktorne usmene rasprave temeljno je pravilo postupanja u upravnom sporu, od kojeg postoje propisani izuzeci.4 Tako stranke u upravnim sporovima imaju mogućnost preispitivanja svih činjeničnih i pravnih pitanja u okviru jamstva prava iz članka 29. stavka 1. Ustava.
Ustavni sud je u određenim upravnim predmetima koji su prethodili podnošenju ustavnih tužbi, ustanovio načelna stajališta sukladno kojima, ocjenjuje jesu li upravni sudovi u svojem postupanju izvršili kontrolu zakonitosti pojedinih upravnih akata te jesu li prilikom provođenja te kontrole djelovali kao sudovi pune jurisdikcije, osiguravajući pritom provedbu ustavnog jamstva iz članka 19. stavka 2. Ustava kojim se jamči sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.5
Ustavni sud višekratno je u svojim odlukama isticao da se jamstva prava na pravično suđenje koja su sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na upravni spor.6 Sadržaj članak 29. Ustava obvezuje sudove na ispitivanje podneska, tvrdnji i dokaza koje su stranke iznosile i predlagale, no strankama u parničnom postupku ili upravnom sporu istovremeno ne jamči se pravo na saslušavanje određenog svjedoka ili provođenje nekog dokaza. No kako bi svako odbijanje dokaznog prijedloga stranke u parničnom postupku ili upravnom sporu bilo u skladu sa zahtjevima pravičnog suđenja, uključujući i s načelom jednakosti oružja stranaka, odnosno kako bi se postigla pravična ravnoteža među strankama u postupku, obje stranke moraju imati razumnu mogućnost izložiti svoje argumente pod jednakim uvjetima7, a odbijanje dokaznih prijedloga trebalo bi biti obrazloženo. U protivnom, Ustavni su će u postupcima zaštite ustavnih prava ispitati jesu li odluke sudova arbitrarne, dostatno obrazložene te upućuju li na relevantnu domaću sudsku i drugu mjerodavnu i primjenjivu praksu. Uloga Ustavnog suda ograničena je na utvrđivanje jesu li učinci takvog odlučivanja spojivi s Ustavom te Ustavni sud u načelu ne zamjenjuje pravna stajališta nadležnih sudova svojima.
Zaštita od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih državnih tijela zajamčena je upravo člankom 29. stavkom 1. Ustava, jer nedostatak valjanih, ozbiljnih i dostatnih razloga za sudski pravorijek upućujena moguće arbitrarno sudsko odlučivanje.8
U okviru pravičnosti suđenja Ustavni sud je također izrazio stajalište da pretjerani (ekscesivni) formalizam u odlučivanju ili suđenju postoji u slučajevima kada su pravna stajališta proizvod "mehaničke" primjene pozitivnog prava, bez uzimanja u obzir konteksta i bez sagledavanja pravnog problema kao jedinstvene cjeline nije prihvatljiv.9
U dvije odluke kojima je ustavna tužba usvojena, primjenom prethodno prikazanih načelnih stajališta, podnositeljima ustavnih tužbi utvrđene su povrede jamstva sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti iz članka 19. stavkom 2. Ustava i prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, dok je u drugom slučaju dodatno utvrđena povreda prava stranke na jednakost oružja jer su sudovi onemogućili podnositeljicu da u upravnom sporu brani svoja prava i interese na način koji je zajamčen člankom 29. stavkom 1. Ustava te nisu postupali kao sud pune jurisdikcije u skladu sa zahtjevima članka 19. stavka 2. Ustava.
Prvi slučaj, odluka broj: U-III-3454/2017 od 9. listopada 2019.
Podnositelju ustavne tužbe je nakon podnošenja zahtjeva radi priznanja prava na starosnu mirovinu prvostupanjskim rješenjem utvrđeno da mirovinski staž iznosi 23 godine, 10 mjeseci i 27 dana i priznato mu je pravo na starosnu mirovinu u visini koja je određena na način da su uzeti u obzir najpovoljniji prosječni vrijednosni bodovi ostvareni u relevantnom razdoblju. Upravna tijela postupajući u skladu s člancima 79. - 88. Zakona o mirovinskom osiguranju10 nisu mogla pribaviti platne podatke za cjelokupno razdoblje za koje mu je utvrđen mirovinski staž, jer su u banci podataka HZMO-a potrebni podaci označeni kao uništeni, a nadležni Državni arhiv nije raspolagao gradivom pravnih subjekata s područja bivših općina Knin i Drniš, slijedom čega platni podaci za određeno razdoblje nisu uzeti u obzir u obračun mirovine.
Nezadovoljan izračunom visine mirovine, odnosno time što u izračun nisu uvršteni podaci o plaćama za cjelokupno razdoblje navršenog mirovinskog staža, podnositelj je podnio žalbu drugostupanjskom upravnom tijelu, te tužbu Upravnom sudu i žalbu Visokom upravnom sudu, koja su tijela i sudovi odlučili o njegovom pravu jednako kao i prvostupanjsko tijelo.
Tijekom postupka i spora podnositelj je tvrdio da platni podaci za sporno i nedostajuće razdoblje nisu uništeni, jer su na temelju istih donesena rješenja Područnog ureda u Šibeniku za druge zaposlenike kod istog poslodavca, da je od 1979. do 1995. radio na poslovima visoke stručne spreme, obavljao poslove direktora privredno-računskog sektora u trgovačkom poduzeću "Dinarka", potpisivao naloge za uplatu doprinosa i predavao obrasce M4 za sve radnike, slijedom čega mu je poznato da je za svih šesto zaposlenika u tom razdoblju isplaćivana plaća te uplaćivani porezi i doprinosi, a navodio je i poimence radnike kojima je mirovina obračunata na temelju podataka o plaćama za ista razdoblja čija dokumentacija nije uništena, a tijekom postupka priložio je više rješenja radnika koji su radili u istom razdoblju kod istog poslodavca, za koje podaci o plaćama nisu uništeni već su im mirovine obračunate i na temelju tih podataka.
Upravni sudovi nisu negirali obvezu HZMO-a na vođenje evidencije o svim podacima o kojima ovisi pravo iz mirovinskog osiguranja te je Visoki upravni sud u presudi naveo da na temelju članaka 104. i 106. ZOMO-a HZMO te (citat) "obvezno vodi matičnu evidenciju o osiguranicima, poslovima iz članka 38. toga Zakona, korisnicima prava iz mirovinskog osiguranja te obveznicima doprinosa na način i u skladu s odredbama ZOMO. Nadalje, valja naglasiti da je Zavod obvezan utvrditi točnost i potpunost podataka koji se unose u matičnu evidenciju i koji služe za ostvarivanje prava iz mirovinskog osiguranja. Podaci uneseni u matičnu evidenciju, na način propisan ZOMO-om mogu se naknadno mijenjati samo ako se utvrdi da su netočni. Konačno, u smislu odredbe članka 110. ZOMO-a svojstvo osiguranika, mirovinski staž, plaće, osnovice osiguranja, naknade plaće i drugo utvrđuju se na osnovi isprava izdanih u skladu sa zakonom, odnosno potvrdama izdanim na temelju propisanih evidencija."
S obzirom na to da u evidencijama tijela koje je obvezno voditi evidenciju podataka nedostaju platni podaci za podnositelja za određeno razdoblje, oni nisu uzeti u obzir u obračun mirovine, koja bi, prema navodima podnositelja bila znatno viša. Međutim, dokazivanje da su doprinosi za sporno razdoblje uplaćeni i podatak o visini plaće stavljeno je na teret podnositelju ustavne tužbe koji kao zaposlenik nije imao zakonsku obvezu evidentiranja, kontrole ili uplaćivanja doprinosa u mirovinski fond.
Unatoč tome, podnositelj je tijekom postupka pokušao dokazati svoje tvrdnje prilažući rješenja o mirovini radnika koji su radili kod istog poslodavca u istom spornom razdoblju, ali Upravni sud je u odnosu na taj prigovor naveo da (citat) "činjenica da drugim osobama u spornom razdoblju podaci o plaćama nisu uništeni i da im je temeljem istih izvršen obračun mirovine, ne predstavlja relevantnu okolnost u ovom predmetu budući se odluka donosi na temelju činjeničnog stanja utvrđenog u konkretnom predmetu". Žalbu podnositelja nije uvažio Visoki upravni sud s obrazloženjem dan (citat) "... s obzirom da u predmetnoj stvari nedostaju spomenuti podaci o kojima ovisi drugačiji obračun visine mirovine … nije bilo zakonske osnove da se njegova žalba uvaži".
Ustavni sud utvrdio je da su upravni sudovi u konkretnom slučaju pretjerano formalističkim pristupom, bez uvažavanja specifičnih okolnosti te učinaka (posljedica) koje za podnositelja imaju osporene presude zauzeli stajalište da visina mirovine podnositelja ovisi isključivo o podacima koje je trebao imati HZMO, a nema ih jer su uništeni, čime su opravdali postupanje upravnih tijela koje je išlo na teret podnositelja ustavne tužbe, koji je u dobroj vjeri, pouzdajući se u valjano vođenje evidencija uplata mirovinskih doprinosa i platnih podataka HZMO-a, razumno očekivao "pravičan" izračun ostvarene mirovine kakav su ostvarili drugi radnici koji su radili kod istog poslodavca u istom razdoblju. Navedeno upućuje na zaključak da materijalna dokumentacija o stažu za zaposlenike tog poslodavca za sporno razdoblje postoji.
Drugi slučaj, odluka broj: U-III-4670/2017 od 9. listopada 2019.
Podnositeljici je po podnesenom zahtjevu da joj se u mirovinski staž kao staž osiguranja na području Republike Hrvatske koje je bilo pod zaštitom ili upravom Ujedinjenih naroda prizna vrijeme provedeno u radnom odnosu kod poslodavca "Javnog pravobranilaštva" općine Benkovac od 2. srpnja 1984. do 4. kolovoza 1995. utvrđen staž osiguranja od 2. srpnja 1984. do 8. listopada 1991.
Za vremensko razdoblje od 9. listopada 1991. do 4. kolovoza 1995. podnositeljica je kao dokaz da je bila u radnom odnosu dostavila zdravstvenu iskaznicu ovjerenu od "Javnog pravobranilaštva" Općine Benkovac i potpisanu izjavu da nije bila pripadnik paravojnih snaga tzv. Republike Srpske Krajine. Prvostupanjsko tijelo razmatralo je prema Zakonu o konvalidaciji.11
Podnositeljica je zaključkom prvostupanjskog tijela pozvana na dostavu ovjerenih pisanih izjava osoba koje je kao vjerodostojne svjedoke svojega zaposlenja u relevantnom razdoblju navodila u podnesku od 26. lipnja 2015., prema kojem zaključku nije postupila.
Grad Benkovac pregledom Matične knjige te ostale arhivske građe Grada Benkovca, odnosno Općine Benkovac, kao pravnog prednika, nije pronašao nikakvu dokumentaciju o radnom odnosu žaliteljice u razdoblju od 9. listopada 1991. do 4. kolovoza 1995.
Drugostupanjsko tijelo je temeljem pribavljene dokumentacije i prema odredbama Pravilnika o postupku konvalidiranja odluka i pojedinačnih akata iz područja mirovinskog osiguranja12 zaključilo je da ne postoje dokazi koji bi ukazivali na postojanje radnog odnosa podnositeljice kod poslodavca "Javno pravobranilaštvo" Općine Benkovac u spornom razdoblju, odnosno da nije dokazan status osiguranika u evidencijama tzv. parafonda na području Republike Hrvatske koje je bilo pod zaštitom ili upravom Ujedinjenih naroda.
Ustavni sud je utvrdio da je u konkretnom postupku odluka o zahtjevu podnositeljice ovisila o pitanju je li u razdoblju od 9. listopada 1991. do 4. kolovoza 1995. bila zaposlena kod poslodavca "Javno pravobranilaštvo" Općine Benkovac, uz koji je zahtjev podnositeljica priložila zdravstvenu iskaznicu te predložila saslušanje određenih svjedoka, dok po pozivu upravnog tijela da dostavi pisane i ovjerene izjave tih svjedoka podnositeljica nije postupila.
Upravna tijela odbila su zahtjev podnositeljice s obrazloženjem da zdravstvena iskaznica, sama za sebe, bez drugih relevantnih pisanih dokaza, nije dovoljan dokaz evidentiranog statusa osiguranika, druge materijalne dokaze podnositeljica nije predala, a nisu se mogli pribaviti ni po službenoj dužnosti, dok se izjave svjedoka, prema članku 4. stavku 4. Pravilnika, oni, kao i zdravstvena iskaznica, mogu koristiti samo kao dodatni dokaz, a ne kao jedino dokazno sredstvo. Navedena su stajališta potvrdili i upravni sudovi, istaknuvši također da da se okolnost zaposlenja podnositeljice u spornom razdoblju kod poslodavca "Javno pravobranilaštvo" Općine Benkovac, što je uvjet za konvalidaciju staža u tom razdoblju, može dokazivati isključivo određenim materijalnim dokazima, a dokazi na koje se poziva podnositeljica, zdravstvena knjižica i saslušanje svjedoka, nisu od utjecaja na drugačije rješenje stvari.
Ustavni sud je utvrdio da upravni sudovi nisu u obrazloženjima svojih presuda iznijeli valjane razloge, niti su obrazložili zbog čega je, unatoč postojanju materijalnog dokaza u vidu zdravstvene iskaznice i predložena dva svjedoka koja nisu ispitana te činjenice da je podnositeljica bila zaposlenik u državnoj službi, nespornim utvrđeno da podnositeljica nije dokazala valjani radni staž koji prema mjerodavnim propisima može konvalidirati. Upravo zbog pretjerano formalističkog pristupa u dokazivanju i utvrđivanju činjenica u konkretnom slučaju upravni sudovi nisu postupali kao sud pune jurisdikcije u skladu sa zahtjevima članka 19. stavka 2. Ustava jer su propustili stvarno ocijeniti činjenično pitanje koje je bilo ključno za odluku o zahtjevu podnositeljice i time onemogućili podnositeljicu da u upravnom sporu brani svoja prava i interese.
Zaključno
Potpuno i pravilno utvrđeno činjenično stanje u sudskom postupku i sporu pretpostavka je pravilne primjene prava i donošenja zakonite odluke. Prema članku 33. ZUS-a/10 sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice; uzima u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, kojima nije vezan, te činjenice koje je sam utvrdio, dok stranke mogu predlagati koje činjenice treba utvrditi te dokaze kojima se one mogu utvrditi. Zakonska dokazna maksima stoga ostaje pravilo u upravnom postupku, za kojeg je propisano koja konkretna dokazna sredstva treba koristiti za utvrđivanje konkretnih relevantnih činjenica, dok je u upravnom sporu normirana slobodna u ocjena dokaza i utvrđivanja činjenica kako bi sud mogao potpuno i točno utvrditi činjenično stanje.
O ekscesivnom formalizmu Ustavni sud je govorio u odluci broj: U-III-5989/2013 od 9. veljače 2016.13 utvrdivši konkretan predmet oglednim primjerom "Ustavom nedopuštenog ekscesivnog formalizma koji, općenito govoreći, još uvijek opterećuje rad nadležnih tijela državne i javne uprave, ali i nadležnih domaćih sudova, kad odlučuju o pravima i obvezama stranaka u pravnim postupcima". U spomenutoj je odluci također utvrdio da je nadležni prvostupanjski upravni sud pristupio "mjerodavnom pravu na pretjerano formalan i nefleksibilan način. Zanemario je opća načela hrvatskog pravnog poretka utemeljenog na vladavini prava i zaštiti individualnih ustavnih prava pojedinaca, kao i nepošten, nerazložan, nerazuman, pa i opresivan učinak" primijenjenih zakona na individualnu pravnu situaciju podnositeljice. Nadležni prvostupanjski upravni sud mjerodavno pravo "nije ni pokušao protumačiti u svjetlu osobitih okolnosti konkretnog slučaja, kontekstualizirajući njihovu primjenu". Zaključak koji će najbolje zaokružiti temu ovoga članka je načelno pravno stajalište Ustavnog suda o ekscesivnom formalizmu isticano u njegovim odlukama, a koje glasi:
"46. Ustavni sud podsjeća: pravna sigurnost - zajedno s načelom supremacije prava - podrazumijeva da je pravo stvoreno kako bi se primjenjivalo u praksi na konkretne životne situacije. Iako je apstraktno vrednovanje samog zakonodavstva važno za ostvarenje načela vladavine prava (...), kategoričnost objektivnog prava nikako ne znači da se pravna pravila smiju primjenjivati na konkretne životne situacije toliko nefleksibilno, mehanički i slijepo da postaje nemoguće uvažavati imperative razumnosti i pravičnosti. U svakom takvom slučaju uvijek će biti riječ o pretjeranom formalizmu protivnom Ustavu."
Ivana Đuras, viša savjetnica, Ustavni sud Republike Hrvatske^ 1 "Narodne novine" broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. - odluka i rješenje USRH broj: U-I-2753/2012 i dr. i 29/17.; u tekstu: ZUS/10
^ 2 "Narodne novine" broj 53/91., 9/92. i 77/92.
^ 3 odluka broj: U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000., "Narodne novine" broj 112/00.
^ 5 odluka i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012 i dr. od 27. rujna 2016., "Narodne novine" broj 94/16.
^ 6 odluka broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., "Narodne novine" broj 90/10.
^ 7 odluka broj: U-III-4336/2017 od 26. lipnja 2019.
^ 8 odluka broj U-III-412/2016 od 3. lipnja 2016.
^ 9 odluka broj: U-III-2184/2009 od 13. studenoga 2014., "Narodne novine" broj 145/14.
^ 10 "Narodne novine" broj 157/13., 151/14., 33/15. i 93/15., u tekstu: ZOMO
^ 11 "Narodne novine" broj 104/97.
^ 12 "Narodne novine" broj 53/08.; u tekstu: Pravilnik
^ 13 "Narodne novine" broj 25/16.
