Izborni spor u Istarskoj županiji

Postupak kod DIP-a, prigovori i izmjena rezultata izbora

 DIP je 2. lipnja 2021., elektroničkom poštom, zaprimio prigovor žalitelja zbog nepravilnosti u postupku izbora župana i zamjenika župana Istarske županije, u kojem je u bitnome navedeno:

            (a) da Županijsko izborno povjerenstvo Istarske županije "svojim rješenjem nisu dopustili uvid u cjelokupni izborni materijal članovima proširenog sastava izbornih povjerenstava, s obzirom na činjenicu da članovi proširenih sastava izbornih povjerenstava imaju ista prava i obveze kao i članovi stalnog sastava izbornih povjerenstava";

            (b) "da se izborni materijal koji se odnosi na izbor župana ne čuva na jednom mjestu, u Županijskom izbornim povjerenstvu Istarske županije, već u prostorijama gradova i općina, bez nadzora i zaštite te je dostupan svim djelatnicima općina i gradova";

            (c) "ograničenje vremena za provjeru izbornog materijala, s obzirom na činjenicu da se izborni materijal nalazi na 41 mjestu, odnosno u općinskim i gradskim prostorijama 10 gradova i 31 općine",

            (d) "krivo razvrstavanje 'palih' glasova kandidata, a samim time i na krivi, netočan rezultat, a koji listići su taksativno naznačeni u prigovoru i to: na biračkom mjestima u Gradu Puli-Pola broj 36., 41. i 46. i na biračkom mjestu u Gradu Labinu broj 10.";

            (e) "proglašenje glasačkih listića nevažećim iako je na listiću nedvojbeno vidljivo za kojeg kandidata se glasač opredijelio, a koji glasački listići su taksativno navedeni u prigovoru i to: na biračkim mjestima u Gradu Puli-Pola broj 8., 12., 15., 19., 22., 26., 39. i 44., na biračkim mjestima u Gradu Pazinu broj 7., 9. i 16., na biračkim mjestima u Općini Medulin broj 1., 6. i 7., na biračkim mjestima u Gradu Poreču-Parenzo broj 7., 11. i 12., na biračkim mjestima u Gradu Rovinju –Rovigno broj 8 i 10., na biračkom mjestu u Općini Kršan broj 4. te na biračkim mjestima u Općini Labin broj 4., 12. i 15".

Zbog toga je žalitelj tražio "da se izvrši provjera cjelokupnog izbornog materijala u preostalih 30 izbornih povjerenstava s ciljem utvrđivanja iskazane volje birača u izboru župana Istarske županije, jer se zbog ograničenja vremena i uskraćivanja prava članovima proširenih sastava izbornih povjerenstava nije mogla izvršiti provjera izbornog materijala u općinskim i gradskim izbornim povjerenstvima".

Osim tog žaliteljevog prigovora, DIP je 2. lipnja 2021. zaprimio elektroničkom poštom prigovor političke stranke Istarski demokratski sabor-IDS, Splitska 3, Pula (u daljnjem tekstu: Podnositelj prigovora IDS), zbog nepravilnosti u postupku izbora župana i zamjenika župana Istarske županije te posljedično prigovor na rezultate drugog kruga glasovanja za izbor župana i zamjenika župana Istarske županije provedenog 30. svibnja 2021. kojim se predlagalo usvojiti prigovor i ispraviti broj glasova za pojedine kandidate za župana Istarske županije te broj nevažećih listića.

Odlučujući o navedenim prigovorima, DIP je djelomično prihvatio prigovore žalitelja i IDS-a nakon što je od Županijskog izbornog povjerenstva Istarske županije (u daljnjem tekstu: ŽIP Istarske županije) pribavio očitovanje na navode prigovora, zapisnike o radu biračkih odbora s biračkih mjesta u Istarskoj županiji na izborima za župana Istarske županije navedene u prigovoru te skenirane glasačke listiće navedene u prigovorima.

Pregledom izbornog materijala DIP je na ukupno 32 biračka mjesta u Puli, Pazinu, Labinu, Poreču, Rovinju, Medulinu, Umagu, Kršanu i Fažani odredio rezultate glasovanja uz primjenu članaka 72. i 73. Zakona o lokalnim izborima ("Narodne novine" broj 144/12., 121/16., 98/19., 42/20., 144/20. i 37/21.; u daljnjem tekstu: ZoLI).

Nakon toga, DIP je utvrdio da žalitelj ima pravo na 17 glasova više, a Boris Miletić 3 glasa više od broja glasova utvrđenih Odlukom ŽIP-a Istarske županije o rezultatima drugog kruga glasovanja za izbor župana i zamjenika župana Istarske županije održanog 30. svibnja 2021., klasa: 013-01/21-02/04, ur. broj: 0-21-136 od 30. svibnja 2021. te je stoga trebalo utvrditi nove rezultate glasovanja (utvrđena razlika od 40 glasova). DIP je utvrdio da je u drugom krugu glasovanja za izbor župana i zamjenika župana Istarske županije važećih listića bilo 52.574 odnosno 96,24 %, da je nevažećih listića bilo 2.056 odnosno 3,76 %, te da je kandidat IDS-a Boris Miletić dobio 26.308 glasova, a kandidat SDP-a Danijel Ferić 26.268 glasova.

Kako navedena izmjena ne dovodi do promjene u izboru župana i zamjenika župana Istarske županije te je stoga za župana Istarske županije izabran Boris Miletić.

            a) ustavnosudski postupak i stajališta u izbornom sporu

 Predmet je izbornog spora zakonitost provedbe i utvrđivanje rezultata lokalnih izbora za župana i zamjenika župana Istarske županije.

Ustavni sud u vezi s tim uvodno podsjeća da za izborne postupke vrijedi načelo po kojemu su ti postupci strogo formalni, pa stoga i pravna zaštita u tim postupcima podliježe strogim formalnim pravilima.

U osporenom rješenju DIP se poziva i na mjerodavnu praksu Ustavnog suda u odlukama broj: U-VIIA-2980/2013 od 24. svibnja 2013. i broj: U-VIIA-3259/2015 od 4. kolovoza 2015. ("Narodne novine" broj 91/15.) u kojima je zauzeto stajalište da zapisnici o radu biračkih odbora u izbornom postupku imaju pravnu snagu javne isprave, odnosno službenog dokumenta.

Budući da žalitelj ne osporava rezultate glasanja koje je DIP utvrdio na pojedinim biračkim mjestima, dostatno je uputiti na razloge koji su sadržani u osporenom rješenju DIP-a. U vezi s radnjom ponovnog prebrojavanja, te važećih i nevažećih glasačkih listića, Ustavni sud je zauzeo načelna stajališta u odluci broj: U-VIIA-3278/2013 od 11. lipnja 2013. ("Narodne novine" broj 71/13.), koja glase: "U tom svjetlu, polazeći od pravne relevantnosti i utjecaja koji radnja 'pregledavanja cjelokupnog izbornog materijala po pojedinim biračkim mjestima', to jest ponovno prebrojavanje glasačkih listića ima u izbornom procesu, Ustavni sud dužan je utvrditi da razlozi zbog kojih se ta radnja može dopustiti uvijek moraju biti objektivno opravdani, dostatni i relevantni te podrobno i jasno obrazloženi. Ustavni sud dalje utvrđuje da je nedopustivo ponovno prebrojavanje glasačkih listića samo zbog toga što rezultati izbora pokazuju da je razlika u dobivenim glasovima između kandidata mala. Ni razlika u samo jednom glasu između kandidata nije sama po sebi razlog za ponovno prebrojavanje glasačkih listića. Kad bi zakonodavac htio da razlika u broju glasova između kandidata bude pravno relevantan razlog za ponovno prebrojavanje glasačkih listića, on bi bio dužan o tome propisati opće pravno pravilo, jednako za sve, u kojem bi odredio razliku u glasovima koja za sobom povlači zakonsku obvezu ponovnog prebrojavanja glasova. Međutim, sve dok takvo zakonsko pravilo ne postoji i sve dok se ne primjenjuje na sve jednako, Ustavni sud ponavlja da ponovno prebrojavanje glasačkih listića smije biti samo iznimka, objektivno opravdana i utemeljena na dostatnim i relevantnim razlozima koji moraju biti podrobno i jasno obrazloženi. (...) Odlučivanje o tome je li konkretan glasački listić važeći ili nevažeći u prvom je redu u nadležnosti članova biračkih odbora. (...) S obzirom na navedena mjerila, nesporno je da se radnja 'zaokruživanja' rednog broja ispred imena i prezimena kandidata za kojega birač glasuje u smislu članka 99. ZoLI-ja ne smije tumačiti doslovno, sve dok je glasački listić popunjen tako da se na siguran i nedvojben način može utvrditi za kojega je kandidata birač glasovao. Dosadašnja izbornopravna praksa potvrđuje da se i glasački listić na kojem je jasno, uredno i nedvosmisleno označen redni broj ispred imena i prezimena kandidata za kojega birač glasuje, ali u nekom drugom obliku, a ne u obliku pune kružnice, također može smatrati važećim. Dosadašnja izbornopravna praksa potvrđuje da se i glasački listić na kojem postoje različite oznake također može, pod određenim strogim uvjetima, smatrati važećim. Primjeri su sadržani u točki 4. obrazloženja odluke Ustavnog suda broj: U-VIIA-2613/2009 od 27. svibnja 2009. i u točki 6. obrazloženja odluke Ustavnog suda broj: U-VIIA-2819/2009 od 10. lipnja 2009.  Zadaća je DIP-a da u tom pitanju standardizira izbornopravnu praksu. DIP je dužan, u suradnji sa županijskim, gradskim i općinskim izbornim povjerenstvima, osigurati da svaki član biračkog odbora bude pravodobno upućen u tipične načine različitog označavanja glasačkih listića u praksi i da bude osposobljen jasno razlikovati one koji se smatraju važećima od onih koji se smatraju nevažećima. Objektivna pravila u tom pitanju u prvom redu treba izgrađivati DIP u okviru svoje nadležnosti, pri čemu mogu pomoći iskustva drugih izbornih povjerenstava. Ustavni sud, kao žalbeni i nadzorni sud u izbornim postupcima, to čini samo supsidijarno."

Žalitelj iznosi sumnju u povredu izbornog prava zbog većeg broja nevažećih glasačkih listića, što je po njegovom mišljenju dovelo do sumnje u nezakonitost i nepravilnost cijelog izbornog procesa za izbor župana Istarske županije.

Međutim, osim sumnje u povrede izbornog prava, žalitelj nije iznio činjenice koje bi ukazivale da je kod utvrđenja nevažećih glasačkih listića i njihova broja postupano suprotno mjerodavnim odredbama ZoLI-ja, niti je iznio argumente koji bi doveli u pitanje istinitost zapisnika o radu biračkih odbora i zapisnika o radu nadležnog izbornog povjerenstva.

Ustavni sud opetovano upućuje na svoje ranije stajalište o vjerodostojnosti zapisnika kao službenog dokumenta, izraženo u odluci broj: U-VIIA-2980/2013 od 24. svibnja 2013. U kontekstu toga ističe se kako DIP brine o zakonitoj pripremi i provedbi izbora te propisuje potrebne obrasce i upute za provedbu izbornog postupka, a koji također predstavljaju javne isprave kojima se (uz ispunjenje formalnih pretpostavki, kao što je npr. podnošenje zahtjeva za promatranje izbora i rok za unos imena promatrača u aplikaciju) omogućuje provedba procesnog dijela izbornog postupka.

U odnosu na zahtjev žalitelja za ponovnim prebrojavanjem svih glasova na izborima, polazeći od pravne relevantnosti i utjecaja koji radnja "pregledavanja cjelokupnog izbornog materijala po pojedinim biračkim mjestima", to jest ponovno prebrojavanje glasačkih listića, ima u izbornom procesu, Ustavni sud dužan je utvrditi da razlozi zbog kojih se ta radnja može dopustiti uvijek moraju biti objektivno opravdani, dostatni i relevantni te podrobno i jasno obrazloženi.

Ustavni sud dalje utvrđuje da je nedopustivo ponovno prebrojavanje glasačkih listića samo zbog toga što rezultati izbora pokazuju da je razlika u dobivenim glasovima između kandidata mala. Ni razlika u samo jednom glasu između kandidata nije, sama po sebi, razlog za ponovno prebrojavanje glasačkih listića. Kad bi zakonodavac htio da razlika u broju glasova između kandidata bude pravno relevantan razlog za ponovno prebrojavanje glasačkih listića, on bi bio dužan o tome propisati opće pravno pravilo, jednako za sve, u kojem bi odredio razliku u glasovima koja za sobom povlači zakonsku obvezu ponovnog prebrojavanja glasova. Međutim, sve dok takvo zakonsko pravilo ne postoji i sve dok se ne primjenjuje na sve jednako, Ustavni sud ponavlja da ponovno prebrojavanje glasačkih listića smije biti samo iznimka, objektivno opravdana i utemeljena na dostatnim i relevantnim razlozima koji moraju biti podrobno i jasno obrazloženi (citirano stajalište iz odluke broj: U-VIIA-3278/2013 od 11. lipnja 2013.).

Ustavni sud podsjeća da sve tvrdnje o navodnim nepravilnostima ili nezakonitostima u izbornom postupku moraju biti potkrijepljene odgovarajućim dokazima, što je u konkretnom slučaju žalitelj u prigovoru DIP-u učinio, a DIP je u skladu sa svojim ovlastima provjerio sve dostavljene dokaze, te je sam odredio izborne rezultate na ukupno 32 biračka mjesta u Istarskoj županiji. DIP je postupao u skladu s ovlastima iz članka 130. ZoLI-ja te je nakon što je utvrdio nepravilnosti u vezi s prebrojavanjem nevažećih glasačkih listića sam ispravio pogreške i na određenim biračkim mjestima izmijenio rezultate glasovanja.

U odnosu na žalbeni prigovor u vezi s provjerom izbornog materijala u ostalih trideset općinskih i gradskih izbornih povjerenstava, valja navesti da je pravo promatranja izbora propisano člancima 118. - 125. ZoLI-ja, te Obvezatnom uputom broj L IV o pravima i dužnostima promatrača ("Narodne novine" broj 39/21.). Člankom 118. ZoLI-ja propisano je tko ima pravo promatrati izborni postupak, provedbu izbora i rad izbornih tijela, te da pravo promatranja izbora obuhvaća promatranje cjelokupnog izbornog postupka, a naročito glasovanje, rad izbornih tijela i uvid u cjelokupni izborni materijal.

Nadalje, prava i dužnosti članova stalnog i proširenog sastava općinskih i gradskih izbornih povjerenstava propisana su člankom 53. ZoLI-ja. Navedenim odredbama ZoLI-ja nije propisana mogućnost da ni članovi stalnog ni članovi proširenog sastava navedenih izbornih povjerenstava vrše uvid u izborni materijal na zahtjev kandidata na izborima ili na zahtjev njegovog predlagatelja. Uvid u izborni materijal, izborno povjerenstvo, dakle i stalni i prošireni sastav općinskog odnosno gradskog izbornog povjerenstva, može izvršiti samo na osnovi naloga višeg izbornog povjerenstva koje odlučuje o pravnom lijeku kada za to postoje opravdani razlozi, a ne na osnovi zahtjeva kandidata na izborima ili njegovog predlagatelja.

Budući da u trenutku podnošenja zahtjeva SDP-a za uvid u izborni materijal žalitelj još nije podnio prigovor DIP-u, ŽIP Istarske županije je pravilno postupio kada je dopustio uvid u izborni materijal samo promatračima SDP-a koji na to imaju pravo u skladu s člankom 118. ZoLI-ja, a ne i članovima proširenih sastava općinskih i gradskih izbornih povjerenstava, kako je utvrdio i DIP u osporenom rješenju.

U odnosu na čuvanje izbornog materijala, Ustavni sud utvrđuje da je člankom 65. ZoLI-ja propisano da birački odbor dostavlja zapisnik o radu i ostali izborni materijal nadležnom izbornom povjerenstvu u roku od 12 sati od zatvaranja biračkog mjesta. Člankom 53. točkom 8. ZoLI-ja propisano je da gradsko i općinsko izborno povjerenstvo prikuplja i zbraja rezultate glasovanja za župana i zamjenika župana na biračkim mjestima na svom području i dostavlja ih županijskom izbornom povjerenstvu zajedno sa zapisnikom o svom radu u roku od 24 sata od zatvaranja biračkih mjesta.

Iz navedenih odredbi ZoLI-ja nije određeno propisano na kojem se mjestu, do objave konačnih rezultata izbora, moraju nalaziti i čuvati izborni materijali za izbor župana i njegovog zamjenika, no poželjno je da se taj materijal čuva na jednom mjestu.

Međutim, okolnost da se izborni materijal za izbor župana i zamjenika župana Istarske županije ne nalazi u ŽIP-u ili na nekom središnjem mjestu, već u prostorijama gradova i općina u kojima se nalaze sjedišta gradskih i općinskih izbornih povjerenstava (u zaključanim prostorijama bez mogućnosti ulaska neovlaštenih osoba), u okolnostima konkretnog slučaja ne predstavlja nepravilnost u izbornom postupku zbog koje bi izbore valjalo poništiti.

Zaključno, nakon razmatranja žalbenih navoda, osporenog rješenja, kao i ostale mjerodavne dokumentacije, Ustavni sud utvrdio je da je osporeno rješenje DIP-a doneseno u skladu s mjerodavnim člancima ZoLI-ja, a DIP je poštovao i mjerodavna načelna pravna stajališta izgrađena praksom Ustavnog suda. Ustavni sud stoga ocjenjuje da osporenim rješenjem DIP-a nije povrijeđeno izborno pravo žalitelja, te je njegova žalba utvrđena neosnovanom.

            b) nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora

 Specifičnost ovog predmeta je i u tome što je žalitelj u jednom podnesku uz žalbu zatražio i da Ustavni sud primjenom članka 125. Ustava i članka 88. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske provede nadzor nad ustavnošću i zakonitošću drugog kruga izbora za župana Istarske županije održanih 30. svibnja 2021.

U zahtjevu se navodi da žalitelj smatra da činjenice o utvrđenim nepravilnostima na 32 biračka mjesta "jasno ukazuje na vrlo veliku mogućnost da je i na ostalim biračkim mjestima, unatoč besprijekornim zapisnicima, došlo do sličnih nepravilnosti". Taj zahtjev postavlja i jer se u ovom slučaju radi o:

            "- iznimno maloj razlici između dva kandidata koja su sudjelovala u izbornom postupku,

            - ograničenom vremenu za provjeru izbornog materijala (koji se nalazio na 41 fizički odvojenoj lokaciji, a pregled je trebalo provesti u 48 sati),

            - ograničenom broju osoba kojima je ŽIP dozvolio sudjelovanje u postupku pregledavanja (isključivo promatračima), a koji nisu zakonska obveza već volja stranke da ih imenuje

            - brojnim nepravilnostima koje su uočene u onim sredinama gdje se promatranje moglo provesti,

            - činjenici da DIP prihvaća postojanje takvih nepravilnosti i na temelju njih prihvaća promjenu rezultata,

            - činjenici da je pregled rezultata na 11 lokacija (jedinica lokalne samouprave) doveo do promjene rezultata izbora i to za 25% (razlika je smanjena s 54 na 40 glasova), a da je materijal pregledan upravo na 25% mjesta,

            - da su pregled materijala provele zainteresirane osobe (promatrači kandidata Ferić i kandidata Miletića), a ne nepristrane osobe koje odredi i/ili zaduži DIP,

            što sve dovodi u pitanje odražava li rezultat izbora, kako je utvrđen u pobijanom rješenju DIP-a, stvarnu volju birača izraženu na izborima održanima dana 30. svibnja 2021. godine."

U odgovoru na taj zahtjev Ustavni sud je naveo da prema članku 88. Ustavnog zakona političke stranke, kandidati, najmanje 100 birača ili najmanje 5 % birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori, ovlašteni su tijekom izbora, odnosno najkasnije do isteka roka od 30 dana od dana objavljivanja rezultata izbora, zatražiti od Ustavnog suda da u izvršavanju nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora poduzima odgovarajuće mjere ako se te aktivnosti provode suprotno Ustavu i zakonu, a prema članku 90. stavku 1. Ustavnog zakona, taj rok počinje teći od dana objavljivanja rezultata izbora.

Ustavni sud u rješenju broj: U-VIIR-3260/2018 od 18. prosinca 2018. ("Narodne novine" broj 8/19.) izrazio je stajalište da aktivno legitimirani subjekti iz članka 88. Ustavnog zakona u zahtjevu za provođenje postupka nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora imaju obvezu navesti jasne i podrobne (ustavno)pravne argumente o tome da sudionici u izborima postupaju protivno Ustavu ili zakonu.

U konkretnom predmetu Ustavni sud je naglasio da puko navođenje pravnih argumenata načelne naravi odnosno pravnih argumenata bez navođenja konkretnih činjenica nije dostatno odnosno ne udovoljava kriterijima za provođenje postupka nadzora ustavnosti i zakonitosti izbora. Stoga je zahtjev odbačen.

Ustavni sud je napomenuo da je člankom 124. stavkom 3. ZoLI-ja propisano da promatrač ima pravo promatranja cjelokupnog izbornog postupka i pravo uvida u cjelokupni izborni materijal sve do proglašenja službenih konačnih rezultata izbora.

Stoga, uz uvjet ispunjavanja navedenih pretpostavki iz Ustavnog zakona i ZoLI-a žalitelj ima mogućnost podnijeti novi zahtjev za provođenje postupka nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora, u rokovima propisanim Ustavnim zakonom.

Zaključno

Navedeni postupak i stajališta DIP-a i Ustavnog suda važan su prikaz do kojih sve problema u izbornom postupku dolazi kada se izborni materijal ne čuva na jednom mjestu već na više mjesta na području županije, te kada ovlašteni promatrači imaju nedovoljno vremena da pregledaju izborni materijal na svim biračkim mjestima.

Također je ovo i poučan primjer u vezi ocjenjivanja pravilnosti tzv. nevažećih listića i načina na koji oni mogu postati "važeći".

Na kraju, važna je i ocjena Ustavnog suda o roku od 30 dana od dana konačnosti izbornih rezultata u kome ovlašteni predlagatelji iz članka 88. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH ("Narodne novine", broj 49/02. - proč. tekst) mogu podnijeti zahtjev za nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora, s tim da za vođenje takvog postupka moraju u zahtjevu biti izneseni jasni i podrobni (ustavno)pravni argumenti o tome da sudionici u izborima postupaju protivno Ustavu ili zakonu.

dr. sc. Robert Peček