Rješenjem broj: U-III-2119/2010 od 18. ožujka 2015. ("Narodne novine" br. 44/15.) Ustavni sud je uskladio svoja stajališta o javnopravnim osobama kao podnositeljima ustavnih tužbi te promijenio svoju dotadašnju praksu zauzevši restriktivniji pristup o pitanju ovlaštenja na podnošenje ustavnih tužbi od strane ustanova čija je osnovna djelatnost obavljanje javne službe u Republici Hrvatskoj. Navedenim rješenjem istaknuto je da "... u situaciji kada Republika Hrvatska nije ovlaštena podnijeti ustavnu tužbu, jer po naravi stvari, nije moguće da joj pojedinačnim aktom budu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, to mutatis mutandis ustavnu tužbu nije ovlaštena podnijeti ni ustanova (javnopravno tijelo) čiji je osnivač Republika Hrvatska i koja je s osnivačem u obavljanju svoje djelatnosti u okviru javne službe usko organizacijski i funkcionalno povezana." Navedena stajališta primjenjiva su i na pojedine poslovne banke, a Ustavni sud ih je izrazio u rješenju broj: U-III-432/2017 od 18. prosinca 2018. ("Narodne novine" broj 18/19.).
Budući da su pojedine poslovne banke javnopravne osobe, odnosno, financijske institucije organizacijski, funkcionalno i posredno financijski povezana s Republikom Hrvatskom, Ustavni sud u pojedinim je slučajevima utvrdio da podnositeljice ne mogu biti nositeljice zaštite ustavnih prava i nemaju aktivnu legitimaciju (locus standi) za podnošenje predmetne ustavne tužbe.
Ocjenjujući legitimaciju za podnošenje ustavne tužbe u predmetima poslovnih banaka, Ustavni sud prvenstveno polazi od utvrđenja pravnog statusa banke podnositeljice, vrste djelatnosti koje obavlja i stupnja neovisnosti od državnih vlasti. U dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi koja se odnosi na poslovne banke, locus standi nije utvrđen u odnosu na Croatia banku d.d.1 i Hrvatsku banku za obnovu i razvitak.
Croatia banka d.d. osnovana je 1989. godine na temelju Statuta dioničkog društva kojeg je 21. lipnja 1995. donijela Skupština društva. Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 23. rujna 1999. donijela Odluku o Sanaciji i restrukturiranju Croatia banke d.d., a postupak sanacije i restrukturiranja provela je Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka (u daljnjem tekstu: DAB) u skladu sa Zakonom o sanaciji i restrukturiranju banaka i Zakonom o Državnoj agenciji za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka. DAB je za sanaciju podnositeljice osigurala 553,5 milijuna kuna te je tako DAB izvršila dokapitalizaciju i postala od 12. veljače 2010. jedini dioničar Croatia banke d.d. Djelatnost Croatia banke d.d. je obavljanje svih vrsta depozitnih i kreditnih poslova za pravne i fizičke osobe, obavljanje poslova platnog prometa u zemlji i inozemstvu, izdavanje garancija i drugih oblika jamstava, kupoprodaja vrijednosnih papira i drugi bankovni poslovi, a regulirana je Zakonom o kreditnim institucijama2. Upravljačku strukturu Croatia banke d.d. čine Nadzorni odbor i Uprava čiji se članovi imenuju na temelju Zakona o trgovačkim društvima3 i Zakona o kreditnim institucijama uz prethodnu suglasnost Hrvatske narodne banke. Nadzor nad Croatia bankom d.d. vrši Hrvatska narodna banka, kojoj podnositeljica podnosi godišnje izvješće o poslovanju, a prihode ostvaruje obavljanjem registrirane djelatnosti.
S obzirom na to da je tijekom ustavnosudskog postupka utvrđeno da je Croatia banka d.d. dioničko društvo u potpunom vlasništvu Državne agencije za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka, Ustavni sud ocijenio je da ta banka ne može biti nositeljica zaštite ustavnih prava i nema aktivnu legitimaciju (locus standi) za podnošenje ustavne tužbe. To stoga što je podnositeljica javnopravna osoba koja je organizacijski, funkcionalno i financijski povezana s Republikom Hrvatskom - koja nije ovlaštena podnositi ustavne tužbe u postupku zaštite ustavnih prava pred Ustavnim sudom jer, po naravi stvari, nije moguće da joj pojedinačnim aktom budu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, pa ustavnu tužbu nije ovlaštena podnijeti niti pravna osoba u vlasništvu Republike Hrvatske i koja je s njom usko organizacijski i funkcionalno povezana.4 Ustavna tužba Croatia banke d.d. odbačena je rješenjem kao nedopuštena temeljem članka 72. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
U odnosu na Hrvatsku banku za obnovu i razvitak5 tijekom ustavnosudskog postupka utvrđeno je da je navedena banka javnopravna osoba, odnosno, financijska institucija čiji je osnivač, u smislu Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak6 Republika Hrvatska. Sa svojim osnivačem, Republikom Hrvatskom, Hrvatska banka za obnovu i razvitak je u obavljanju djelatnosti iz područja bankarstva organizacijski i funkcionalno usko povezana, a figurira kao razvojna i izvozna banka Republike Hrvatske, čiji je cilj poticanje razvitka hrvatskog gospodarstva. Predmet poslovanja te banke propisan je člankom 10. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak, kojim, u okviru svojih ovlasti i nadležnosti, potiče sustavni, održivi i ravnomjeran gospodarski i društveni razvitak, sukladno općim strateškim ciljevima Republike Hrvatske. Djelatnosti Hrvatske banke za obnovu i razvitak, koje obavlja sukladno propisima o državnim potporama, prvenstveno su: financiranje obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, financiranje infrastrukture, poticanje izvoza, potpora razvitku malog i srednjeg poduzetništva, poticanje zaštite okoliša, osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netržišnih rizika. Uz standardizirane poslove koje obavljaju banke općenito (odobravanje kredite i drugih plasmana, izdavanje bankarskih i drugih jamstava, zaključivanje ugovora o osiguranju i reosiguranju, ulaganje u dužničke i vlasničke instrumente), Vlada Republike Hrvatske može povjeriti Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak obavljanje i drugih financijskih poslova ako ocijeni da je to u interesu Republike Hrvatske. Pojedine djelatnosti i poslove Hrvatska banka za obnovu i razvitak obavlja u ime i za račun Republike Hrvatske, a način obavljanja navedenih djelatnosti i poslova pobliže utvrđuje Vlada Republike Hrvatske posebnim propisom.
Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u predmetu Slovenija protiv Hrvatske, zahtjev broj: 54155/16, donio je u Velikom vijeću 18. studenog 2020. odluku o nedopuštenosti zahtjeva Republike Slovenije protiv Republike Hrvatske i proglasio se nenadležnim za odlučivanje o tom zahtjevu.
Republika Slovenija podnijela je ESLJP-u međudržavni zahtjev na temelju članka 33. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija)7 protiv Republike Hrvatske, navodeći da je sudbena i izvršna hrvatska vlast sustavnim proizvoljnim i nezakonitim ponašanjem koje predstavlja administrativnu praksu sprječavala i nastavlja sprječavati Ljubljansku banku d.d. u ovrsi i naplati dugova od svojih dužnika u Republici Hrvatskoj što je dovelo do niza povreda temeljnih ljudskih prava Ljubljanskoj banci d.d. - od prava na pošteno suđenje, prava na učinkovito pravno sredstvo, povreda zabrane diskriminacije te povreda mirnog uživanja, za što je zbog nastale štete od Republike Hrvatske zatražena isplata od 429,536,076.30 EUR-a s pripadajućim kamatama.
Republika Hrvatska istaknula je nenadležnost ESLJP-a te osporila slovenski zahtjev između ostalog i zbog neiscrpljivanja domaćih pravnih lijekova te zbog prekluzije prava na podnošenje zahtjeva radi zakašnjenja (zahtjev nije bio podnesen u šestomjesečnom roku sukladno članku 35. Konvencije). U odnosu na meritum, Republika Hrvatska se pozivala na odluku ESLJP-a u predmetu Ljubljanska banka d.d. protiv Hrvatske8 ističući da je utvrđeno kako Ljubljanska banka d.d. nije „nevladina organizacija“ u smislu članka 34. Konvencije te stoga ne može podnijeti pojedinačni zahtjev ESLJP-u, odnosno, da se prava i interesi pravnih osoba poput Ljubljanske banke d.d. ne mogu štititi međudržavnim zahtjevom na temelju članka 33. Konvencije te bi stoga ispitivanje takvog zahtjeva bilo izvan nadležnosti ESLJP-a koju mu daje Konvencija. Republika Hrvatska je isticala i da Konvencija isključuje mogućnost da Republika Slovenija brani prava takvog subjekta putem međudržavnog spora temeljem članka 33. Konvencije, jer je Ljubljanska banka d.d. vladina organizacija, poslovni subjekt koji je institucionalno i poslovno ovisan o slovenskoj državi, u vlasništvu je Fonda za sukcesiju kojim upravlja država, te bi bilo kakva naknada eventualno dosuđena Republici Sloveniji zbog povrede Konvencije pripala državi, a ne nekoj pojedinačnoj osobi na čiju je štetu povrijeđena Konvencija. Republika Hrvatska je također istaknula da navedenim zahtjevom Republika Slovenija pokušava Europski sud za ljudska prava pretvoriti u platformu za rješavanje spora između dvije države, što je nespojivo sa svrhom i značenjem Konvencije kao međunarodnog ugovora o ljudskim pravima.
Ključno pitanje u ovom predmetu bilo je pitanje nadležnosti ESLJP-a u smislu članka 32. Konvencije, odnosno, može li Konvencija kao međunarodni ugovor o ljudskim pravima stvoriti temeljna prava za pravne subjekte u državnom vlasništvu i za one subjekte kojima država upravlja. ESLJP je zaključio da ovo pitanje nadilazi okvire mehanizma Konvencije i dotiče se općeg pitanja međunarodnog prava i općepriznate specifične prirode međunarodnih ugovora o ljudskim pravima, utvrdivši postojanje spora o nadležnosti ESLJP-a u smislu članka 32. Konvencije.
S obzirom na to da je Europski sud zaključio kako Ljubljanska banka d.d. ne uživa dovoljnu institucionalnu i poslovnu neovisnost od države te ju se ne može smatrati „nevladinom organizacijom“ u smislu članka 34. Konvencije, to nastavno prema članku 33. Konvencije ne ovlašćuje ESLJP na ispitivanje međudržavnog zahtjeva zbog povreda konvencijskog prava u odnosu na Ljubljansku banku d.d. pa se ESLJP proglasio se nenadležnim za razmatranje ovog predmeta. Time je potvrdio svoja stajališta vezana uz status Ljubljanske banke u kontekstu čl. 34. Konvencije koja je prethodno izrazio u odluci Ljubljanska banka d.d. protiv Hrvatske.
Ivana Đuras, viša ustavnosudska savjetnica
_____________________________________
^ 1 rješenja u predmetima broj: U-IIIB-2696/2019 od 19. studenog 2019. i U-III-3453/2019 od 15. siječnja 2020.
^ 2 "Narodne novine" br. 159/13., 19/15., 102/15., 15/18. i 70/19.
^ 3"Narodne novine" br. 111/93., 34/99., 121/99., 52/00., 118/03., 107/07., 146/08., 137/09., 125/11., 152/11., 11/12. i 68/13.
^ 4 Ovo stajalište Ustavni sud je izrazio u rješenju broj: U-III-432/2017 od 18. prosinca 2018., koje je objavljeno u "Narodnim novinama" br. 18/19.
^ 5 rješenje broj: U-III-2495/2019 od 19. studenog 2019.
^ 6 "Narodne novine" br. 138/06. i 25/13.
^ 7 "Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06.
^ 8 zahtjev br. 29003/07, odluka, 12. svibnja 2015.
