Recentnom presudom Europskog suda za ljudska prava u predmetu Dragan Kovačević protiv Hrvatske (presuda, 12.05.2022., zahtjev br. 49281/15) utvrđeno je da je došlo do povrede članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda zbog nerazmjernog odbijanja naknade troškova za podnošenje ustavne tužbe pred Ustavnim sudom u vezi s lišenjem poslovne sposobnosti.
Zahtjevu pred Europskim sudom za ljudska prava prethodila je odluka Ustavnog suda broj: U-III-1380/2014 od 20. svibnja 2015. kojom je usvojena ustavna tužba podnositelja kojom je osporio rješenje Županijskog suda u Bjelovaru broj: Gž-1279/2013-2 od 23. siječnja 2014., i podredno rješenje Općinskog suda u Slatini broj: R1-74/12-14 od 5. ožujka 2013., kojim je podnositelj potpuno lišen poslovne sposobnosti. U ustavnoj tužbi podnositelj je isticao povredu članaka 14., 29., 35. i 57. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske podnositelj je isticao povredu prava na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava, povredu ustavnog jamstva na osobni i obiteljski život iz članka 35. Ustava te ustavnog jamstva na uključivanje u društveni život osoba s invaliditetom iz članka 57. stavka 1. Ustava, kao i povredu prava na zabranu diskriminacije i prava na jednakost pred zakonom iz članka 14. Ustava, kojim povredama dodaje i povrede članka 6. i članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda članka 12. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom .
Ustavni sud usvojio je ustavnu tužbu, ukinuo osporena rješenja te ocijenio da je pokretanje postupka radi oduzimanja poslovne sposobnosti podnositelja dovelo do povrede članka 35. Ustava, dok je do povrede tog prava u postupovnom aspektu došlo je i zbog ostalih povreda prava na pravično suđenje. Ustavni sud obrazložio je da je zbog načina zastupanja - koje je zastupanje pozitivna obveza države u djelotvornoj zaštiti osobnog života podnositelja, a zbog zanemarivanja načela jednakosti oružja, došlo do povrede prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
U točki 19. citirane odluke, Ustavni sud je u odnosu na zatraženi trošak ustavnosudskog postupka istaknuo da sukladno članku 23. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike u ustavnosudskom postupku svaki sudionik snosi svoje troškove, ako Ustavni sud ne odluči drugačije, a budući da Ustavni sud nije odlučio drugačije, u konkretnom slučaju je odlučio da podnositelj sam snosi svoje troškove.
Presudom Europskog suda po zahtjevu podnositelja Dragana Kovačevića utvrđena je povreda članka 6. stavka 1. Konvencije u spektru prava na pristup sudu, zbog nerazmjernog odbijanja dosude troškova tužbe koje je podnositelj imao zbog postupka pred Ustavnim sudom, u povodu osporenih rješenja kojima je Ustavni sud utvrdio povredu određenih ustavnih prava i ukinuo osporena rješenja u vezi lišenja poslovne sposobnosti podnositelja zahtjeva.
Europski sud je razmatrajući je li postojalo ograničenje prava podnositelja zahtjeva na pristup sudu prvo razmotrio jesu li učinci primjene odredbe članka 23. Ustavnog zakona u skladu s člankom 6. stavkom 1. Konvencije. Utvrdio je da je trošak izrade ustavne tužbe bio veći od prosječne plaće u Hrvatskoj u razmatrano vrijeme te je stoga predstavljao značajan financijski teret za prosječnog građanina, a osobito za podnositelja zahtjeva čiji je mjesečni prihod bio višestruko manji od troška izrade ustavne tužbe (podnositeljeva invalidnina je u eurima iznosila 164 eur, dok je trošak sastava ustavne tužbe bio 815 eur). S obzirom na sudsku praksu Europskog suda i na okolnosti konkretnog predmeta, Europski sud je ocijenio da odbijanje dosude troškova za sastav ustavne tužbe predstavlja ograničenje podnositeljevog prava na pristup sudu.
Kod razmatranja je li opisano ograničenje imalo legitimni cilj, Europski sud ocijenio je da je postupak pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske pokrenut ustavnom tužbom formalno bio jednostranački postupak, iako su ustavna prava takve naravi da ih pojedinci i privatne pravne osobe štite u odnosu prema državi i drugim javnim subjektima. Europski sud u odredbi članka 23. Ustavnog zakona nalazi smisao, legitimni cilj, u odvraćanju pojedinaca od preopterećivanja Ustavnog suda velikim brojem neosnovanih ustavnih tužbi koja bi situacija mogla ugroziti njegovo uredno i pravilno funkcioniranje i k tome zaštititi državni proračun.
No ta je odredba propisala i iznimku koja je osigurala potrebnu fleksibilnost prilikom odlučivanja Ustavnog suda o zatraženoj dosudi troškova sastava ustavne tužbe u određenim slučajevima, sugerirajući da primjena navedenog pravila ponekad neće biti opravdana utvrđenim, prethodno spomenutim, legitimnim ciljevima.
Kod ocjene razmjernosti navedenog ograničenja propisanog člankom 23. Ustavnog zakona, Europski je sud ustanovio da se u postupku pred Ustavnim sudom radilo o statusnoj stvari, egzistencijalno važnoj za podnositelja, jer su ga osporenim rješenjima, k tome kao osobu s duševnim smetnjama, građanski sudovi lišili poslovne sposobnosti. Zbog svojeg zdravstvenog statusa podnositelj je morao imati zakonskog zastupnika koji bi mu pomogao učinkovito zaštititi njegova prava. Europski sud je istaknuo da je pomoć odvjetnika pred Ustavnim sudom potrebna i "neranjivim" pojedincima, jer taj sud odlučuje o složenim pitanjima koja laiku mogu biti teško razumljiva. U tom se segmentu Europski sud pozvao na odluku Bibić protiv Hrvatske1 koja u mjerodavnom dijelu glasi:
"30. Sud prvenstveno primjećuje da je spor u ovom predmetu nastao u svezi troškova zastupanja podnositeljice po odvjetniku pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.
31. U odnosu na odluku podnositeljice da bude zastupana po odvjetniku pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, Sud takvu odluku ne smatra neopravdanom, imajući u vidu da Ustavni sud odlučuje o složenim pitanjima koja se tiču zaštite temeljnih prava i sloboda. Za osobe koje nemaju pravno obrazovanje i iskustvo, takva pitanja mogu biti teže shvatljiva (vidi, mutatis mutandis, predmet Pham Hoang protiv Francuske, 25. rujna 1992., § 40., Serija A br. 243.). Sud nadalje smatra da Vlada nije dokazala da su naknade za zastupanje po odvjetniku koje su nastale bile previsoke. U stvari, one su fakturirane u skladu s primjenjivom Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, dok je Ustavni sud u svojoj odluci potvrdio da je podnositeljica bila zastupana po odvjetniku S. Radoljubac. U takvim okolnostima, Sud smatra da troškovi zastupanja pred Ustavnim sudom nisu bili neopravdani."
Europski sud naglasio je da bi istaknuti troškovi ustavne tužbe predstavljali značajan financijski teret čak i prosječnom građaninu, a osobito za podnositelja koji ima izrazito niska primanja.
Nadalje, domaći zakon nije propisao mogućnost dobivanja besplatne pravne pomoći u postupku pred Ustavnim sudom, pri čemu Europski sud navodi da pravna pomoć nije individualno pravo, nije niti obveza koju je trebalo iskoristiti, stoga ne bi trebala spriječiti podnositelje zahtjeva da izaberu da ih zastupa odvjetnik. Europski sud pritom navodi za primjer predmete Černius i Rinkevičius protiv Litve, br. zahtjeva 73579/17 i 14620/18 presuda, 18. lipnja 2020. u kojima je u odnosu na razmjernost ograničenja navedeno: "Razmatrajući razmjernost ograničenja prava, Europski sud je posebnu pozornost posvetio pravnoj argumentaciji nacionalnih sudova da odgovornost države za štetu može nastati jedino u slučaju nezakonitog postupanja državnih službenika. Ne prejudicirajući primarnu ulogu nacionalnih sudova u tumačenju i primjeni nacionalnog prava, Europski sud je istaknuo kako je u Litvi pravo na naknadu troškova regulirano u više pravnih izvora. Pravo na naknadu troškova možda nije izričito propisano primijenjenim Zakonom o prekršajnom upravnom pravu, no drugi izvori koji uključuju Ustav, Zakon o parničnom postupku, Zakon o upravnom postupku te sudska praksa, pozivaju se na pravni princip da „gubitnik plaća“ te da greške državnih vlasti ne mogu snositi pojedinci. Stoga, Europski sud nije prihvatio činjenicu da su se odluke upravnih sudova u predmetima podnositelja temeljile isključivo na njihovom tumačenju važećeg zakonodavstva bez provođenja analize proporcionalnosti visine troškova postupka s materijalnom koristi koju su podnositelji ostvarili time što im je ukinuta novčana kazna. Naime, troškovi postupaka višestruko su premašivali kazne koje su inicijalno odmjerene podnositeljima te su se podnositelji zapravo po završetku postupaka našli u nepovoljnijoj poziciji nego prije osporavanja odluka Državnog radnog inspektorata. Konačno, uzimajući u obzir i ponašanje podnositelja, koji su zahtjevom za spajanje postupaka nastojali smanjiti ukupne troškove te činjenicu da su troškovi zastupanja bili odmjereni u skladu s Preporukom Ministarstva pravosuđa, Europski sud je utvrdio da je podnositeljima nametnut prekomjeran pojedinačan teret koji nije bio proporcionalan legitimnom cilju."2
Konačno, s obzirom na identificirane legitimne ciljeve, nije bilo razlike između države koja je predujmila troškove pravnog zastupanja podnositelja zahtjeva kroz program pravne pomoći ili ih naknadno nadoknadila jer je uspio sa svojom ustavnom tužbom.
Europski sud je uvažio činjenicu da su se socijalne službe često suočavale s teškim i delikatnim odlukama posebno u osjetljivim slučajevima kada su, kao u prikazanom slučaju, morale odlučiti hoće li pokrenuti odgovarajući postupak za lišenje sposobnosti osobe s invaliditetom zbog duševnih smetnji. Pritom nije bilo zapreke da se socijalne službe u takvim slučajevima intenzivnije zauzmu za stranku, budući da dosuđene troškove u konkretnom slučaju ne bi platila socijalna služba, s obzirom na to da nije niti bila sudionik u postupku. Upravo stoga što je Europski sud promatrao ustavnosudski postupak kao jednostranački postupak, nije postojao rizik da bi dosuda troškova imala negativan učinak na socijalne službe u obavljanju njihovih dužnosti, pa onda nje bilo niti zapreke da ga Ustavni sud i dosudi podnositelju.
Naposljetku, Europski sud je uočio da u konkretnom slučaju prilikom obrazlaganja svoje odluke, Ustavni sud nije obrazložio svoju odluku o odbijanju dosuđivanja troškova sastava ustave tužbe, već je samo koristio zakonsku formulaciju članka 23. Ustavnog zakona, ne iznoseći valjane i dostatne razloge za takvu odluku, zaključujući da ograničenje prava podnositelja zahtjeva na pristup sudu nije bilo opravdano legitimnim ciljevima kojima se težilo.
Ivana Đuras, viša ustavnosudska savjetnica
_____________________________________________
^ 1 odlukom od 28. siječnja 2014., zahtjev br. 1620/10, Europski sud proglasio je zahtjev podnositeljice nedopuštenim
^ 2 https://uredzastupnika.gov.hr/vijesti/analize-presuda-zustovic-protiv-hrvatske-te-cernius-i-rinkevicius-protiv-litve/701
