1) Uvod
Proračun EU-a ključni je instrument Europske unije za financiranje i podupiranje europskih političkih prioriteta, investicija i projekata. Pritom se proračun EU-a pretežno financira doprinosima država članica EU-a, dakle, sredstvima iz nacionalnih proračuna. To je razlog zbog kojeg građani država članica imaju veliki interes po pitanju pritjecanja europskog novca, njegova upravljanja i kontrole trošenja.
To je nije promijenilo niti donošenjem novih višegodišnjih financijskih okvira 2021-2017. Njihov ukupan opseg iznosi otprilike 1.210 mlrd. eura i dodatno je nadopunjen ograničenim projektom „NextGenerationEU“ vrijednosti otprilike 807 mlrd. eura. Očekivanja su visoka; ta sredstva trebala bi omogućiti ne samo prevladavanje COVID-19 krize, već također prevladavanje i očekivanih velikih političkih izazova EU-a, poput zaštite klime i digitalizacije.
Središnje pitanje koje se tiče uspješnog pritjecanja sredstava njihovo je pravilno i svrhovito korištenje. To zahtjeva učinkovite sustave upravljanja i kontrole na europskoj i nacionalnoj razini, kao i snažne institucionalne okvire za zaštitu financijskih interesa EU-a. Na razini njemačkog Ministarstva financija kao središnje pitanje nameće se dalje jačanje pravnih i institucionalnih okvira rada EU-a te snaženje sustava kako bi se moglo odgovoriti na nove izazove. Učinkoviti sustav zaštite financijskih interesa EU-a za cilj ima prevenciju, kontrolu i povrat pogrešnih isplata. Na taj se način istovremeno snaži i povjerenje u EU i njezinu proračunsku politiku, uključujući i administrativnu kontrolu koja će funkcionirati.
2) Polazne točke zaštite
Sustav zaštite financijskih interesa EU-a trenutno obuhvaća:
- financijsko upravljanje EU, tj. upravljanje vlastitim financijskim sredstvima;
- interne financijske kontrole koje provodi Komisija EU-a, zajedno s nadležnim tijelima država članica,
- vanjsku financijsku kontrolu putem europskog Revizorskog suda, kao i
- kontrole i nadzore Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) radi otkrivanja nepravilnosti i prijevara kao i drugih protupravnih postupanja usmjerenih protiv financijskih interesa EU-a.
Sustav zaštite financijskih interesa EU-a trajno se prilagođava novim spoznajama i izazovima. Tako su 2017. godine stvorene pravne pretpostavke za vlastitu kaznenopravnu zaštitu financijskih interesa EU-a: na osnovi Uredbe EU br. 2017/1939 o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužiteljstva, kao i primjenom instituta pojačane suradnje 22 države članice EU-a, stvoreno je europsko javno tužiteljstvo (Ured europskog javnog tužitelja) koje je u lipnju 2021. započelo sa svojim operativnim radom.
Europsko javno tužiteljstvo (Ured europskog javnog tužitelja) prvo je supranacionalno javno tužiteljstvo. Ovlašteno je na poduzimanje kaznenopravnog nadzora i provođenje mjera kaznenog progona u slučaju kaznenih djela poduzetih protiv financijskih interesa EU-a. Izuzev pet država članica (Danske, Irske, Mađarske, Poljske i Švedske), sve preostale države članice sudjeluju u njegovu radu. Ured Europskog javnog tužitelja svoje sjedište ima u Luxemburgu. Za europskog generalnog javnog tužitelja, u listopadu 2019. godine, imenovana je Laura Kövesi.
Sudjelujuće države članice sa svoje strane imenuju jednog europskog javnog tužitelja kao i delegirane javne tužitelje, koji u vlastitim državama provode mjere nadzora i kaznenog progona. Ured europskog javnog tužitelja sa svojim operativnim radom započeo je 1. lipnja 2021., te je 24. ožujka 2022. objavio svoje prvo izvješće o radu.
Uredba EU br. 883/2013 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) aktualizirana je s učinkom od 1. siječnja 2021. Tom aktualizacijom želi se omogućiti nesmetana zajednička suradnja OLAF-a i europskog javnog tužiteljstva, te dalje osnažiti ulogu OLAF-a.
Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) ured je Komisije EU-a. Sjedište mu je u Bruxellesu; njime upravlja generalni direktor Ville Itälä. Njegove zadaće primarno su nadzor prijevarnih slučajeva na štetu proračuna EU-a i to u rasponu od korupcije sve do ozbiljnije skrivljenih ponašanja unutar tijela i ustanova EU-a. OLAF godišnje izrađuje izvješće o svojim nadzornim aktivnostima i spoznajama do kojih je pritom došao.
Povrh toga, u prosincu 2020. godine donesena je Uredba EU br. 2020/2223 o izmjeni Uredbe br. 883/2013 u pogledu suradnje s Uredom europskog javnog tužitelja i djelotvornosti istraga koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara. Navedeni propis pruža osnovu za poduzimanje mjera protiv država članica za koje se utvrdi da su izvršile radnje koje predstavljaju kršenje načela pravne države i koje su protivne urednom upravljanju i kontroli sredstava. Primjenom tih odredbi, utvrdi li se nepoštivanje načela pravne države i zbog toga štetan utjecaj na financijske interese EU, ubuduće je moguće obustaviti ili umanjiti isplatu sredstava iz proračuna EU-a.
3) Financijsko upravljanje EU i interne financijske kontrole
Odgovornost za upravljanje izvršavanjem proračuna EU-a – prema članku 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u vezi s člankom 64. Uredbe EU br. 2018/1046 o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun EU-a – leži na Komisiji EU-a.
Pored toga, Komisija EU-a troši gotovo 20 % proračuna EU-a na samostalno bavljenje pitanjima istraživanja i inovacija, kako za potrebe unutarnje, tako i za potrebe vanjske politike; to sve u okvirima aktualnih višegodišnjih financijskih okvira 2021-2027. → tzv. direktno upravljanje. S otprilike 10 % sredstava proračuna EU-a upravljaju partnerske organizacije ili druge vlasti unutar ili izvan EU-a → tzv. indirektno upravljanje.
Najveći dio proračuna – to su rashodi za poljoprivrednu i strukturnu politiku – koji iznosi gotovo 70 % proračunskog opsega izvršava ipak Komisija EU-a zajednički s državama članicama. Tehnički gledano, takav sustav naziva se podijeljenim upravljanjem sredstvima (članak 62. stavak 1b. Uredbe o proračunskim pravilima EU-a).
Modaliteti upravljanja, računovodstva i kontrole zadataka koji se izvršavaju u formi podijeljenog upravljanja sredstvima uređeni su člankom 63. Uredbe o proračunskim pravilima EU-a i drugih sektorskih pravilnika odnosno propisa koji su specifični za pojedine sektore. U tom smislu, države članice dužne su oformiti zasebne kontrolne i upravne sustave za upravljanje i kontrolu poljoprivrednih, ribarskih i strukturnih rashoda. Države članice odgovorne su za izbor mjera i projekata za koje polažu račune Komisiji EU-a, kao i za provođenje tzv. ex-ante i ex-post kontrole.
Uloga EU-a ogleda se u nadzoru funkcionalne sposobnosti, kao i pouzdanosti upravnih i kontrolnih sustava koje su uspostavile države članice. Tim povodom Komisija EU-a povremeno provodi ciljane probne provjere pravilnosti financiranja pojedinih zadataka ili projekata. Kao osnova tome služe godišnji završni obračuni država članica, koji sadrže računovodstveni prikaz i izvješće o provedenim kontrolama. Tim povodom, u okviru posebnog proračunskog postupka, Komisija polaže račun (odgovara) i pritom mora voditi računa o možebitnim funkcionalnim nedostatcima pojedinih nacionalnih sustava.
U Njemačkoj kao federalnoj državi sredstvima EU-a iz strukturnih i agrarnih fondova, u bitnome, upravljaju savezne zemlje. Svaka pojedina savezna zemlja mora za svaki od fondova EU-a iz kojih prima sredstva uspostaviti zasebne upravne i kontrolne sustave. U praksi, riječ je o tome da takve „vlasti“ često nisu samostalne organizacijske jedinice, već su uređene kao zasebne podjedinice ili radne jedinice unutar postojećih tijela.
Radi potpore postizanju učinkovitog i koherentnog rada takvih opsežnih upravnih i kontrolnih sustava, postoji redovita razmjena iskustava kako između Komisije EU-a i nadležnih tijela država članica, tako i između (njemačkih) nacionalnih tijela. U tom procesu njemačko Ministarstvo financija, koristeći svoje funkcije koordinacije, preuzima središnju poziciju za regulatorne okvire financijske kontrole EU-a.
4) VANJSKA FINANCIJSKA KONTROLA
Vanjsku financijsku kontrolu proračuna EU-a izvršava Revizorski sud EU-a. Njegove zadaće uređene su člankom 287. Ugovora o funkcioniranju EU-a. U to se naročito ubraja provjera računa svih prihoda i rashoda EU-a sa stanovišta zakonitosti i pravilnosti. To uključuje i nadzor prihoda i rashoda koje učine ustanove/tijela EU-a.
U tom smislu, Revizorski sud može u svakom trenutku iznijeti primjedbe po pojedinim pitanjima. Taj sud, naročito u svojim posebnim izvješćima, ocjenjuje implementaciju i učinkovitost europskih pravnih propisa i iznosi preporuke poboljšanja.
Revizorski sud izrađuje godišnje izvješće i predlaže Europskom parlamentu i Vijeću EU očitovanje o pouzdanosti računovodstva, kao i o zakonitosti i pravilnosti postupanja prilikom provođenja postupaka. Na osnovi godišnjeg izvješća Revizorskog suda, Vijeće izdaje preporuke Europskom parlamentu na osnovi kojih Komisija EU-a izdaje otpusnicu za provođenje proračunskih planova.
Nakon stupanja na snagu ugovora iz Amsterdama, Revizorski sud može Europskom parlamentu i Vijeću ukazati na nepravilnosti. Nadalje, proširene su njegove kontrolne ovlasti na proračunska sredstva kojima upravljaju vanjska tijela i Europska investicijska banka. Ipak, nije mu dozvoljeno izricanje sankcija.
Kao mjeru prilikom izvješćivanja o pouzdanosti postupanja, Revizorski sud je prilikom isplata iz proračuna EU-a razvio tzv. udio (kvotu) pogrešaka. Takav udio odražava kvotu pogrešnih izdataka u ukupnim rashodima pojedine proračunske godine. Pritom pogrešno treba shvatiti na način da učinjeni rashodi nisu usklađeni s odgovarajućim propisima EU-a, pri čemu riječ može biti i o formalnoj neusklađenosti. Zato udio pogrešaka ne treba izjednačiti s prijevarama ili drugim deliktnim postupanjima. Taj udio utvrđuje se primjenom trenutnih proba, čiji se rezultati smatraju visoko pouzdanim. Ako se utvrdi prekoračenja tzv. materijalnog praga bitnosti za 2 postotna boda, Revizorski sud uskraćuje pozitivni nalaz za rashode, tj. prema shvaćanju Revizorskog suda u tom slučaju plaćanja pokazuju bitne nedostatke. Takva mjera, ipak, nije pravno propisana, već je riječ o vlastitom shvaćanju Revizorskog suda. Pored toga, trenutne probe provode se samo za određena rashodovna područja i to samo određenog broja država- U skladu s time, Revizorski sud iskazuje udjel nepravilnosti koji se tiče ukupnog proračuna EU, te se ne može govoriti o udjelu nepravilnosti pojedinih država članica.
Udio nepravilnosti za rashode učinjene proračunske 2020. godine iznosi 2,7 % (nepromijenjen u odnosu na prethodnu godinu). Razlozi koji dovode do nepravilnosti, prema Revizorskom sudu, sadržani su u složenim propisima i složenim kriterijima prihvatljivosti. Revizorski sud naročito se pozitivno izjašnjava o prihodima EU-a, kao i o računovodstvu Komisije EU-a.
Vijeće je u svojim preporukama Europskom parlamentu prilikom postupka davanja razrješnice u vezi s proračunskom 2020. godinom u bitnome podržalo stanovišta Revizorskog suda. Naglašena je potreba daljeg poboljšanja financijskog upravljanja te jačeg uzimanja u obzir trošenja sredstava. S druge strane, mnoga izvješća kontinuirano pozitivno govore o postignutom napretku u financijskom upravljanju. Europski parlament je 4. svibnja 2022. Komisiji EU-a dao razrješnicu za proračunsku 2020. godinu.
Postupak davanja razrješnice
ili postupak godišnjeg razrješivanja Komisije EU-a prilikom izvršavanja proračuna EU-a uređen je člankom 319. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Prema toj odredbi, Europski parlament na prijedlog Vijeća daje razrješnicu Komisiji EU-a. Bitni razlozi tome su, pored godišnjeg izvješća europskog Revizorskog suda, i dokumentacija koju Komisija EU-a dostavlja u skladu s člankom 318. Ugovora o funkcioniranju EU-a. U to se naročito ubrajaju računovodstveni dokazi o izvršenju rashoda, koji sadrže podatke o imovini i dugovima EU-a, kao i izvješće o evaluaciji stanja financija EU-a. U okviru postupka davanja razrješnice ne samo Vijeće, već i Europski parlament izražavaju svoja stanovišta o horizontalnim i sektorskim aspektima upravljanja sredstvima. Komisija EU-a dužna je uzeti u obzir iznesena stanovišta i poduzeti sve mjere kako bi postupila prema primjedbama sadržanim u odlukama o davanju razrješnice.
5) Prateće mjere
Radi pomoći državama članicama prilikom izgradnje funkcionalnog i učinkovitog upravnog i kontrolnog sustava, omogućeno im je korištenje tehničke pomoći koja se financira sredstvima iz proračuna EU-a. Također, prilikom izrade višegodišnjih financijskih okvira 2021-2027 naročit naglasak stavljen je na programe koji se tiču zaštite financijskih interesa EU-a.
U to se naročito ubrajaju programi borbe protiv prijevara pod okriljem EU-a, kojima se nastavlja prethodni program „Hercule“. Prikladnim se naročito čini tehnička i operativna potporna oprema, kao i predložene obrazovne i istraživačke djelatnosti namijenjene zaštiti financijskih interesa EU.
Drugi program novih višegodišnjih financijskih okvira je program „Pericles IV“; poseban akcijski program namijenjen zaštiti eura od krivotvorenja. Program služi prevenciji i borbi protiv krivotvorenja eura kao novca u obliku novčanica i kovanica, tako i s tim povezanih delikata prijevare. Poticajne su naročito mjere tehničke i administrativne pomoći, uključujući i troškove za interne IT-sustave.
U okviru višegodišnjih financijskih okvira 2021-2027 uspjelo je pojednostavniti odredbe mnogih područja i na taj način smanjiti mogućnost nastupa pogrešaka prilikom upravljanja i kontrole sredstava. To zato jer složenost odredbi, naročito na području strukturne politike, jednako kao i prije i sada jedan je od glavnih uzroka pogrešaka prilikom financiranja.
6) Dokumentacije i analize
Za dalji kontinuirani pregled korištenja sredstava EU-a, uvid u aktualni razvitak pogrešnih radnji/propusta i rizika prijevara potrebna je iznimna transparentnost. Tim povodom Komisija EU ispunjava različite obveze izvješćivanja koje državama članicama i Europskom parlamentu pružaju opsežne informacije o funkcionalnim sposobnostima upravljanja sredstvima EU-a i mogućim financijskim učincima manjkavih funkcija.
Središnji izvor informacija koji se koristi prilikom izvještavanja o borbi protiv prijevara predstavlja godišnje izvješće Komisije EU-a o zaštiti financijskih interesa EU-a, tzv. PIF-Izvješće („Protection desInteretes Financieres“), koje se objavljuje sredinom godine. Izvješće služi kao bitan pokazatelj aktualnog razvitka i budućih rizika prilikom zaštite financijskih interesa EU-a, kao i za borbu protiv prijevara.
U izvješću su sadržane mjere koje Komisija EU-a koristi za zaštitu financijskih interesa EU-a, kao i mjere koje države članice poduzimaju na ime borbe protiv prijevara i drugih protupravnih postupanja na štetu financijskih interesa EU-a te statistički rezultati analiza u kojima države članice dokumentiraju priopćene nepravilnosti.
Završno, Komisija EU-a u svojem godišnjem izvješću za 2020. godinu objavila je ukupno pozitivan zaključak o dosadašnjim i novim mjerama za zaštitu financijskih interesa EU-a i mjerama za potrebe borbe protiv prijevara. One su prikazane i u prijavljenim nepravilnostima. Komisija EU-a na taj se način pozitivno izrazila o kontinuiranim nastojanjima država članica.
U izvorniku postoji grafikon koji prikazuje razvitak priopćenja o nepravilnostima prilikom trošenja sredstava proračuna EU-a. Iz tog prikaza jasno je da udio prijavljenih sumnji na prijevare predstavlja samo mali dio prijavljenih nepravilnosti. To je moguće promatrati kao pokazatelj složenosti postojećih propisa i manjkavosti njihove primjene. Istovremeno pokazuju velik broj prijava koje ukazuju na pogreške takve vrste; na taj način skreću pozornost na financijsku štetu na teret proračuna EU-a.
7) Novi izazovi
Prilikom prevencije, otkrivanja i progona prijevara i nepravilnosti potrebno je u obzir uzeti nove razvojne pravce: Višegodišnji financijski okviri 2021 -2027 imaju izmijenjenu strukturu rashoda. U usporedbi s višegodišnjim financijskim okvirima 2014-2020 značajno su porasla sredstva namijenjena zelenim (ekološkim) i digitalnim promjenama.
K tome, zajedno s primjenom novih višegodišnjih financijskih okvira, stvoren je i novi projektni instrument „NextGenerationEU“. Novost je da se financiranje ne vrši neposredno putem doprinosa država članica, već Komisija EU-a može vremenski i visinom ograničiti financiranje u kontekstu izdavanja obveznica EU-a na tržištu kapitala.
Nadalje, velikim blokom rashoda omogućeno je financiranje oporavka i otpornosti (Recovery and Resilience Facility, RRF) u visini od 672,5 mlrd. eura: Svaka država članica koja cilja na primanje sredstava iz tog fonda dužna je prikazati vlastiti plan oporavka i otpornosti s koherentnim paketom reformi i investicija koji će sadržavati kvantificirane ciljeve i uporišta. Takve planove treba prihvatiti Vijeće EU-a. Reforme i investicije služe prevladavanju gospodarskih i socijalnih posljedica COVID-19 pandemije i potrebno ih je jačati na pravcu dugoročnog rasta potencijala i otpornosti gospodarstva EU-a. Nadzor ugradnje nacionalnih planova oporavka i otpornosti u nadležnosti je Komisije EU-a. Tek nakon pozitivnog očitovanja implementacije postavljenih ciljeva moguće je provođenje ugovorene tranše. Radi omogućavanja snažnije zaštite financijskih interesa EU-a, države članice dužne su, pored implementacije vlastitih planova oporavka i otpornosti, pružiti i dokaze o funkcionalnom kontrolnom i nadzornom sustavu.
Sa stanovišta financijske kontrole zasebne izazove predstavljaju europske mjere pomoći kao reakcija na rat u Ukrajini. Za mjere čije je provođenje osigurano iz sredstava EU-a postoje posebna pravila o financijskoj kontroli. Prilikom razmišljanja o financijskom doprinosu proračuna EU ponovnoj izgradnji Ukrajine od važnosti će biti pitanja financijske kontrole i zaštite financijskih interesa EU-a. Tim povodom su se predsjednici država i vlada na svojem zasjedanju 30. i 31. svibnja 2022. obvezali da će potpora EU-a biti usko vezana s mjerama borbe protiv korupcije.
Za nadzorne djelatnosti europskog Revizorskog suda, Komisije EU-a kao i OLAF-a i europskog javnog tužiteljstva navedeni novi razvojni pravci mogu predstavljati poticaje i uporišta dodijeljenim im zadaćama.
8) Zaključak
Ukupno gledano, EU i njezine države članice – naročito uzme li se u obzir najnovije prilagođavanje pravnih propisa i radno područje europskog javnog tužiteljstva – dobro su pripremljene za izazove s kojima se susreću.
Njemačko Ministarstvo financija i u budućnosti će nastojati dalje poticati razmjenu informacija s tijelima EU te aktivno sudjelovati u raspravi na europskoj i nacionalnoj razini o pitanjima kontinuiranog daljeg razvitka i jačanja uprave i kontrole; sve to s ciljem potpore zaštiti financijskih interesa EU, uzimajući pritom u obzir potencijale rastuće digitalizacije. U odnosu na postojeće pravne okvire, njemačko Ministarstvo financija i dalje će se zauzimati za iskorištavanje potencijala propisa u svrhu zaštite prihoda i rashoda proračuna EU-a od nepravilnosti i prevara, kao i ponovnog povlačenja protupravno potrošenih sredstava.
Prilikom budućih zakonodavnih inicijativa potrebno je utvrditi gdje postoje mogućnosti poboljšanja dalje implementacije i nadzora pravnih okvira EU-a. Tome mogu doprinijeti novi razvojni pravci koji učinak EU-sredstava ubuduće snažnije stavljaju u fokus. Pored učinkovitijeg trošenja sredstava, moguće je izvršiti i poboljšanje potencijala upravljanja i kontrole. Na taj način bi se Komisija EU-a i europski Revizorski sud osnažili na pravcu nastavku obrade svojih dosadašnjih analiza.
Preveo i prilagodio:
Prof. dr. sc. Nikola Mijatović
