Pozitivna zakonodavstva suvremenih demokracija, počevši od Ustava kao konstitutivnog akta za sve zakone i podzakonske akte svakog unutarnjeg pravnog poretka, te s njime usklađenih druge propise, ugradila su mehanizme za sprječavanje dupliciranja sudskih postupaka, odnosno, kažnjavanja istog počinitelja zbog istih radnji u dva različita procesa, najčešće prekršajnom i kaznenom.
Članak 31. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske propisuje da se nikome ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom, dok isto propisuje članak 4. Protokola 7 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda1 koji utvrđuje pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen u istoj stvari, te propisuje da se nikome ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku iste države za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i kaznenom postupkom te države.
Zakon o kaznenom postupku2 je člankom 12. stavkom 1. propisao da nitko ne može biti ponovno kazneno progonjen za djelo za koje je već bio suđen i za koje je donesena pravomoćna sudska presuda, dok je Prekršajnim zakonom3 člankom 10. propisano isključenje primjene prekršajnog zakonodavstva u posebnim slučajevima, te je navedeno da ako je protiv počinitelja prekršaja započeo kazneni postupak zbog kaznenog djela kojim je obuhvaćen i prekršaj, ne može se za taj prekršaj pokrenuti prekršajni postupak, a ako je postupak pokrenut ne može se dalje voditi.
No, i Ustavom i ZKP-om, kao i Protokolom 7, propisana je iznimka od navedenog pravila koja dopušta obnovu postupka, a ona se uvijek tiče slučajeva kada se ponovno razmatranje slučaja dopušta u skladu sa zakonom ukoliko postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako je u prethodnom postupku došlo do bitnih povreda koje su mogle utjecati na rješenje konkretnog slučaja.
Međutim, razvoj sudske prakse i brojnost pravnih pitanja u predmetima koji razmatraju problematiku ne bis in idem donose nove spoznaje kod ocjene dopuštenosti, odnosno, opravdanog ograničavanja navedenog načela u pojedinim slučajevima.
U predmetu Bajčić protiv Hrvatske (presuda, 8.10.2020., zahtjev br. 67334/13) podnositelj zahtjeva pred ESLJP-om je tvrdio da je dva puta suđen i kažnjen za isto djelo, što je protivno članku 4. Protokola br. 7. uz Konvenciju koji zabranjuje dupliciranje suđenja odnosno kažnjavanja. U nacionalnim predmetima je utvrđeno da je podnositelj zahtjeva u listopadu 2004. godine izazvao prometnu nesreću u kojoj je smrtno stradala jedna osoba za koje je pravomoćno presuđen u prekršajnom postupku 2006. i to za sljedeće prekršaje prema Zakonu o sigurnosti prometa na cestama4: vožnja brzinom većom od dopuštene, neispravnost vozila i neobavještavanje policije o prometnoj nesreći u kojoj je jedna osoba izgubila život. Za navedene prekršaje izrečena mu je novčana kazna i sigurnosna mjera zabrane upravljanja motornim vozilom u razdoblju od 6 mjeseci. Istodobno je protiv podnositelja zahtjeva proveden i kazneni postupak zbog kaznenog djela izazivanja prometne nesreće u lipnju 2005., a koji se odnosio na istu prometnu nesreću, te je proglašen krivim u ožujku 2011. i osuđen zbog počinjenja kaznenog djela iz članka 272. Kaznenog zakona5 na kaznu zatvora u trajanju od 1 godine i 6 mjeseci.
Žalba u kojoj je podnositelj pozvao na povredu načela ne bis in idem odbijena je kao neosnovana s obrazloženjem da se radi o drugom zaštitnom objektu i jačoj težini povrede što ne opravdava primjenu navedenog načela u konkretnom slučaju. Ustavni sud je odbacio je podnositeljevu ustavnu tužbu zbog nepostojanja pretpostavki za odlučivanje o biti stvari.
Primjenom stajališta izraženih u predmetima Sergey Zolotukhin protiv Rusije i A. i B. protiv Norveške ESLJP presudio je da podnositelju zahtjeva nije povrijeđeno pravo zajamčeno čl. 4. Protokola br. 7. uz Konvenciju s obrazloženjem. To stoga što je unatoč toga što je u predmetu podnositelja zahtjeva nedvojbeno da su i prekršajni i kazneni postupak provedeni zbog iste prometne nesreće koja se dogodila u listopadu 2004., činjenice zbog kojih je podnositelj zahtjeva osuđen u prekršajnom postupku na temelju Zakona o sigurnosti prometa na cestama u prekršajnom postupku ne mogu se smatrati u biti istim kao činjenice zbog kojih je podnositelj kasnije osuđen u kaznenom postupku. Naime, u prekršajnom postupku podnositelj zahtjeva je osuđen za više prekršaja predviđenih Zakonom o sigurnosti prometa na cestama, dok je u kaznenom postupku na temelju Kaznenog zakona, osuđen za kazneno djelo izazivanja prometne nesreće u kojoj je prouzročena smrt jedne osobe. ESLJP je razmatrajući predmet utvrdio da je prekršaj prebrze vožnje uzročno je povezan s kaznenim djelom za koje je presuđen, te je zaključio da je u odnosu na prebrzu vožnju prisutan idem element načela ne bis in idem. Međutim, upravo zbog djelomičnog preklapanja činjenica u pitanju prekršaja i kaznenog djela koji su stavljeni na teret podnositelju zahtjeva, konkretno u segmentu prebrze vožnje, valja naglasiti da prebrza vožnja u okviru zakonskog opisa prekršaja u sebi ima manji stupanj kriminalne volje, odnosno, radi se o blažoj kažnjivoj radnji od one opisane u zakonskom opisu kaznenog djela izazivanja prometne nesreće za koje je podnositelj također presuđen, jer ono obuhvaća uz prebrzu vožnju, ali i neke druge okolnosti za koje podnositelj nije osuđen u prekršajnom postupku, konkretno radi se o smrtnoj posljedici. Stoga u slučaju da protiv podnositelja nije pokrenut i kazneni postupak, on ne bi bio kažnjen za cjelokupno protupravno ponašanje.
ESLJP je također utvrdio da su prekršajni i kazneni postupak obuhvatili različite aspekte protupravnog ponašanja te da su nastojali ostvariti komplementarne svrhe; kažnjavanje podnositelja zbog nepoštivanja propisa o cestovnom prometu kojemu je posljedica ugrožavanje javne sigurnosti, te zbog nastupjele teške posljedice, smrti pješaka, koju je prouzročila njegova prebrza vožnja. ESLJP je također istaknuo da je podnositelj zahtjeva mogao očekivati da će protiv njega zbog predmetne prometne nesreće biti pokrenuta dva postupka, jer se sukladno pozitivnim nacionalnim propisima za smrtnu posljedicu ne odgovara u prekršajnom postupku, pa je pokretanje i provođenje prekršajnog i kaznenog postupka bilo sukladno tada ustaljenoj praksi sudova. ESLJP je smatrao da je postojala odgovarajuća razina suradnje između dvaju sudova u oba postupka vezano uz prikupljanje i ocjenu dokaza te utvrđivanja činjenica, što je vidljivo iz činjenice da je Općinski sud u Rijeci u kaznenom postupku koristio određene dokaze izvedene pred Prekršajnim sudom u Rijeci te je napravio uvid u prekršajni spis. Naposljetku, iako u kaznenoj presudi nije izričito uzeta u obzir kazna izrečena u prekršajnom postupku, izrečene kazne bile su razmjerne u odnosu na težinu kaznenog djela jer je podnositelj bio osuđen na godinu i pol zatvora, dok je tada propisan zakonski maksimum za izazivanje prometne nesreće sa smrtnom posljedicom bio pet godina zatvora pa izrečena zatvorska kazna nije predstavljala prekomjeran teret za podnositelja.
Uz Europski sud za ljudska prava, značajan je i aktivitet Suda Europske Unije u predmetima gdje se postavlja pitanje ima li povrede načela ne bis in idem. Konkretno u predmetu C-524/15 Luca Menci, pokrenutom od strane Tribunale di Bergamo, donesena je presuda 20. ožujka 2018. godine, Sud Europske unije (CJEU) ispitao je li došlo do povrede načela ne bis in idem u slučaju kada su bile izrečene i kaznene i upravne sankcije zbog kaznenog djela neplaćanja PDV-a u dva zasebna postupka - upravnom i kaznenom, ali za isto neplaćanje PDV-a, gdje je kazneni postupak uslijedio nakon upravnog. Sud u Bergamu prekinuo je kazneni postupak i uputio Sudu EU sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se odredbi članka 50. [Povelje], tumačenoj u svjetlu članka 4. Protokola br. 7 uz [EKLJP] i s njime povezane sudske prakse Europskog suda za ljudska prava, mogućnost vođenja kaznenog postupka predmet kojega je radnja (neplaćanje PDV-a) za koju je okrivljeniku već izrečena konačna upravna sankcija?”
Sud Europske unije zaključio je da takvo dupliciranje postupaka i kazni predstavlja ograničenje načela ne bis in idem koje zahtijeva opravdanje. Konkretno, nacionalno zakonodavstvo u kojem je dopušteno dupliciranje postupaka i sankcija kaznene prirode mora imati cilj u općem interesu koji može opravdati dupliciranje postupaka i sankcija, pri čemu ti postupci i sankcije moraju imati dodatne ciljeve; mora uspostaviti jasna i precizna pravila koja omogućavaju pojedincima da predvide koje radnje ili propusti mogu biti podložni takvom dupliciranju postupaka i sankcija; mora osigurati da su postupci koordinirani kako bi se dodatna šteta koja nastane za dotične osobe kao posljedica dupliciranja postupaka ograničila na ono što je strogo potrebno; i mora ograničiti težinu svih izrečenih kazni na ono što je strogo potrebno u odnosu na težinu dotičnog kaznenog djela.
Taj je Sud u odnosu na ključno pitanje opravdanosti ograničenja prava zajamčenog člankom 50. Povelje između ostalog naveo sljedeće:
"U konkretnom slučaju, iako nacionalni propis iz glavnog postupka omogućava pokretanje kaznenog progona čak i nakon izricanja upravne sankcije kaznene naravi kojim se konačno okončava upravni postupak, iz informacija u spisu, sažeto prikazanih u točki 50. ove presude, proizlazi da taj propis ograničava kazneni progon samo na kaznena djela koja imaju određenu težinu, odnosno ona kod kojih je iznos neplaćenog PDV-a veći od pedeset tisuća eura, za koje je nacionalni zakonodavac predvidio kaznu zatvora čija strogost očito opravdava potrebu pokretanja, s ciljem izricanja takve kazne, postupka progona koji je nezavisan od upravnog postupka kaznene naravi.
55 S druge strane, kumuliranje sankcija kaznene naravi moraju pratiti pravila kojima se osigurava da strogost svih izrečenih sankcija odgovara težini pojedinog kažnjivog djela, pri čemu taj zahtjev proizlazi ne samo iz članka 52. stavka 1. Povelje nego i iz načela proporcionalnosti kazni predviđenog njezinim člankom 49. stavkom 3. Ta pravila moraju predviđati obvezu nadležnih tijela da u slučaju izricanja druge sankcije osiguraju da strogost svih izrečenih sankcija ne nadilazi težinu utvrđenog kažnjivog djela.
56 U konkretnom slučaju, čini se da iz članka 21. Zakonodavne uredbe br. 74/2000 proizlazi da se on ne ograničava samo na propisivanje odgode prisilnog izvršenja upravnih sankcija kaznene naravi tijekom kaznenog postupka, nego da definitivno sprječava to izvršenje nakon što je konkretna osoba osuđena u kaznenom postupku. Nadalje, prema navodima iz odluke kojom se upućuje zahtjev, dobrovoljno plaćanje poreznog duga, pod pretpostavkom da se također odnosi na upravnu sankciju izrečenu dotičnoj osobi, predstavlja posebnu olakotnu okolnost koju treba uzeti u obzir u okviru kaznenog postupka. Slijedi dakle da nacionalni propis iz glavnog postupka predviđa uvjete koji mogu osigurati da nacionalna tijela ograniče strogost svih izrečenih sankcija na ono što je krajnje nužno s obzirom na težinu počinjenog kaznenog djela.
57 Čini se dakle, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, da nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka omogućava osiguravanje da kumuliranje progona i sankcija koje dopušta ne prelazi ono što je krajnje nužno za postizanje cilja spomenutog u točki 44. ove presude.
58 Treba još istaknuti da, iako se čini da nacionalni propis koji ispunjava zahtjeve navedene u točkama 44., 49., 53. i 55. ove presude načelno može osigurati nužnu pomirbu između različitih uključenih interesa, nacionalni sudovi i tijela moraju ga također primjenjivati na način da teret koji u konkretnom slučaju za konkretnu osobu nastaje zbog kumuliranja progona i sankcija ne bude pretjeran u odnosu na težinu počinjenog kažnjivog djela.
59 U konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni proporcionalnost konkretne primjene navedenog propisa u okviru glavnog postupka odvagujući, s jedne strane, težinu predmetnog poreznog kaznenog djela i, s druge strane, teret koji za dotičnu osobu konkretno nastaje zbog kumuliranja progona i sankcija iz glavnog postupka.
60 Konačno, budući da Povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP-om, članak 52. stavak 3. Povelje predviđa da su njihovo značenje i opseg primjene jednaki onima iz te konvencije. Prilikom tumačenja članka 50. Povelje treba dakle voditi računa o članku 4. Protokola br. 7 uz EKLJP (vidjeti u tom smislu presude od 15. veljače 2016., N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 77., i od 5. travnja 2017., Orsi i Baldetti, C-217/15 i C-350/15, EU:C:2017:264, t. 24.).
61 U tom smislu Europski sud za ljudska prava zaključio je da se kumuliranjem poreznih i kaznenih progona i sankcija kojima se kažnjava ista povreda poreznog zakona ne krši načelo ne bis in idem priznato člankom 4. Protokola br. 7 uz EKLJP ako između konkretnog poreznog i kaznenog postupka postoji dovoljno bliska materijalna i vremenska veza (ESLJP, 15. studenoga 2016., A. i B. protiv Norveške, CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, t. 132.).
62 Zahtjevima koje članak 50. u vezi s člankom 52. stavkom 1. Povelje postavlja za eventualno kumuliranje kaznenog progona i sankcija te upravnog progona i sankcija, kao što to proizlazi iz točaka 44., 49., 53., 55. i 58. ove presude, osigurava se dakle razina zaštite načela ne bis in idem koja ne krši onu zajamčenu člankom 4. Protokola br. 7 uz EKLJP, kako ga tumači Europski sud za ljudska prava.
63 Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 50. Povelje treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg je protiv osobe moguće pokrenuti kazneni progon zbog propuštanja plaćanja dugovanog PDV-a u zakonskim rokovima, iako je toj osobi za iste radnje već izrečena konačna upravna sankcija kaznene naravi u smislu navedenog članka 50., pod uvjetom da taj propis
– ima cilj u općem interesu koji može opravdati takvo kumuliranje progona i sankcija, to jest suzbijanje kaznenih djela u području PDV-a, pri čemu ti progoni i sankcije moraju imati komplementarne ciljeve,
– sadržava pravila kojima se osigurava koordinacija, ograničavajući na ono što je krajnje nužno dodatni teret koji za dotične osobe nastaje zbog kumuliranja postupaka, i
– predviđa pravila koja mogu osigurati da strogost svih izrečenih sankcija bude ograničena na ono što je krajnje nužno s obzirom na težinu konkretnog kaznenog djela.
64 Na nacionalnom sudu je da se uvjeri da, uzimajući u obzir sve okolnosti iz glavnog postupka, teret koji za dotičnu osobu konkretno nastaje zbog primjene nacionalnog propisa iz glavnog postupka i kumuliranja progona i sankcija koje on dopušta nije pretjeran u odnosu na težinu počinjenog kaznenog djela."
Isprepletenost prakse i načelnih stajališta ESLJP-a i Suda EU u konkretnom slučaju ukazuje da su sudbena tijela EU koordinirana, usuglašena i međusobno se dopunjuju, što svakome podnositelju zahtjeva pred ESLJP-om i nacionalnim sudovima koji postavljaju prethodna pitanja jamči pravnu sigurnost i izvjesnost, osobito kod temeljnih načela pravičnog sudovanja, kao što je zabrana dvostrukog suđenja i kažnjavanja istog počinitelja za istu inkriminaciju, bilo da se radi o prekršajno-kaznenoj ili upravno-kaznenoj dvostrukosti.
Ivana Đuras, viša ustavnosudska savjetnica
______________________________________________
^ 1 "Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Protokol 7, Konvencija
^ 2 "Narodne novine" br. 152/08., 76/09., 80/11., 121/11. - službeni pročišćeni tekst, 91/12., 143/12., 56/13., 145/13., 152/14., 70/17., 126/19., 126/19., 80/22., u daljnjem tekstu: ZKP
^ 3 "Narodne novine" br. 107/07., 39/13., 157/13., 110/15., 70/17., 118/18., u daljnjem tekstu: PZ
^ 4 Zakon o sigurnosti prometa na cestama (2004) ("Narodne novine" br. 105/04., 142/06., 60/08., 67/08.)
^ 5 Kazneni zakon (1997) ("Narodne novine" br. 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 84/05., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 71/06., 110/07., 152/08., 57/11., 77/11.)
