Podnošenje zahtjeva ESLjP-u u Strasbourgu – kritički osvrt

Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava osnovan je Sud za ljudska prava u Strasbourgu. Intencija je bila formirati nadnacionalno tijelo u kojem će se ispitivati pritužbe koje je počinila jedna od potpisnica Konvencije prema svojim državljanima ili društvima koje su se nalazile na njezinom teritoriju. Sam Sud je osnovan 21. siječnja 1959. godine, te je, zajedno sa brojem država članica koje su mu se pridruživale, odnosno koje su ratificirale Konvenciju, povećavao i broj pritužbi. Taj broj je prvenstveno narastao otkako je pao berlinski zid 1989. godine, kada se dogodio posljednji veliki val ratifikacija (17 država u razmaku od 1990. do 1996., uključujući i Hrvatsku).

Broj predmeta je tako od prosječnih 8400, koliko ih je sud zaprimio 1999. godine, kroz deset godina porastao na više od 57000, što je povećanje od skoro 600%. Nije dugo trebalo da samo Vijeće Europe izrazilo zabrinutost zbog pretjerane opterećenosti suda. 

Dana 13. svibnja 2004. godine je usvojen Protokol br. 14. uz Konvenciju koji je uveo bitnu novinu u postupak podnošenja zahtjeva Europskog suda – suca pojedinca. Sudac pojedinac je prva stepenica u postupku pred Sudom. Prema čl. 27. Konvencije (čl. 7. Protokola 14.) Sudac pojedinac može proglasiti nedopuštenim ili brisati sa sudske liste slučajeva zahtjev podnesen na temelju članka 34., kad takvu odluku može donijeti bez daljnjega razmatranja. Ta odluka je konačna. Tek ako ga sudac pojedinac ne proglasi nedopuštenim, niti ga briše sa liste, proslijedit će ga odboru ili vijeću na daljnje razmatranje.

Sucu pojedincu pomažu izvjestitelji koji djeluju pod nadzorom predsjednika Suda (čl. 24. Konvencije – čl. 4. Protokola). Konačnost odluke znači da protiv odluke suca pojedina nema baš nikakve mogućnosti žalbe. Također, odluka suca pojedinca nije obrazložena ni na koji način. Sudac pojedinac ne daje razloge zbog kojih je zauzeo stav da je zahtjev nedopušten, nego jednostavnom, rudimentarnom, deklaratornom odlukom obavještava podnositelja (ili njegova punomoćnika) da je Europski sud za ljudska prava odlučio proglasiti njegov zahtjev nedopuštenim. Dalje slijedi citat:

„Imajući u vidu svu dostavljenu dokumentaciju, i u mjeri u kojoj su navedeni zahtjevi u nadležnosti ovoga Suda, Sud je utvrdio da nisu zadovoljene pretpostavke dopuštenosti sukladno člancima 34. i 35. Konvencije. Ova je odluka konačna i protiv nje ne postoji mogućnost žalbe Velikom vijeću, kao niti bilo kojem drugom tijelu. Tajništvo nije u mogućnosti dati Vam bilo kakve podatke o odluci suca pojedinca. Od Suda stoga više nećete primiti nikakve podneske koji se tiču ovog predmeta, a Vaš će spis, u skladu s uputama Suda, biti uništen godinu dana od datuma odluke suca pojedinca. Ovo je priopćenje u skladu s pravilom 52.A Poslovnika Suda. Za Sud, sudski savjetnik“

Prema čl. 45. Konvencije, presude i odluke o proglašenju zahtjeva dopuštenim ili nedopuštenim trebaju biti obrazložene stoga je zanimljivo da je sama Konvencija u toj odredbi kontradiktorna sama sebi.

Još jedan element koji je otežao pravo na pristup Sudu, je izmjena čl. 47. Poslovnika Europskog suda za ljudska prava koja je stupila na snagu 1. siječnja 2014. godine, a koja je propisala da se svaki zahtjev na temelju članka 34. Konvencije podnosi na obrascu koji je pripremilo Tajništvo, osim ako Sud odluči drugačije. U obrascu se trebalo navesti taksativno podatke o podnositelju zahtjeva; podatke o zastupniku, ako ga podnositelj ima; sažetu i čitku izjavu o činjenicama; sažetu i čitku izjavu o navodnim povredama Konvencije i odgovarajuće obrazloženje; sažetu i čitku izjavu o ispunjavanju uvjeta dopuštenosti podnositelja zahtjeva u skladu sa čl. 35. st. 1. Konvencije (odnosno, izjavu o iskorištavanju cjelokupnog pravnog puta). Prema čl. 47. st. 2. Poslovnika, navodi se kako bi navedeni podaci trebali biti dovoljni Sudu da odredi prirodu i opseg zahtjeva bez uvida u bilo koji drugi dokument.

Takvo uređenje podnošenja zahtjeva je bilo uvelike različito od onog prije 1. siječnja 2014. godine. Naime, do tog datuma, zahtjevi su se podnosili u formi referata u kojem su jasno i detaljno razložene sve činjenice vezane za konkretni predmet, zajedno sa specifičnim zahtjevom što se od Suda traži. To je značilo da je podnositelj zahtjeva bio dužan, ne samo iznijeti činjenice koje se tiču konkretnog predmeta u kojem smatra da je došlo do povrede prava u Konvenciji, već je bilo potrebno i iznijeti okolnosne činjenice koje bi mogle utjecati na rečeni predmet (npr. opis društvene klime koja je prethodila ili se stvorila tijekom određenog postupka). 

Kako se, dakle, podnosi zahtjev? Zahtjev je potrebno popuniti na posebnom obrascu sukladno čl. 47. Poslovnika Suda. Prvih nekoliko stranica predstavlja popunjavanje formalnih informacija, kao što su ime, datum rođenja, državljanstvo i adresu podnositelja zahtjeva te, ako je podnositelj zahtjeva pravna osoba, punu tvrtku ili naziv, datum osnivanja ili upisa, te broj pod kojim je upisana (ako postoji) kao i službenu adresu sjedišta; ime, adresu, broj telefona i telefaksa, e-mail adresu zastupnika, datum i potpis podnositelja u izvorniku u dijelu obrasca previđenom za punomoć; potpis punomoćnika u izvorniku, kojim potvrđuje svoj pristanak da zastupa podnositelja zahtjeva, mora se također nalaziti u dijelu obrasca previđenom za punomoć, ime ugovorne stranke ili stranaka protiv koje/kojih se podnosi zahtjev, sažetu i čitku izjavu o činjenicama, sažetu i čitku izjavu o navodnim povredama Konvencije i odgovarajuće obrazloženje i sažetu i čitku izjavu o tome je li se podnositelj zahtjeva pridržavao uvjeta dopuštenosti sadržanih u članku 35. stavku 1. Konvencije.

Logično je, dakle, da je najvažniji dio zahtjeva onaj koji se odnosi na sažetu i čitku izjavu o činjenicama te sažetu i čitku izjavu o navodnim povredama Konvencije. Podnositelj je ovdje dužan vrlo decidirano navesti tijek postupka, što uključuje temeljni zahtjev, tijek postupka, odluku kojom je njegov zahtjev odbijen/usvojen, koje pravne lijekove je koristio, kakve su bile odluke viših sudova, itd. Zbog fizičkog ograničenja (izjava o činjenicama sadrži svega tri stranice), opis cjelokupnog procesa (koji su najčešće u praksi dugotrajni, nekad i preko deset godina) mora biti sveden na puku faktografiju. Slično se odnosi i na izjavu o povredama Konvencije koja traži od podnositelja maksimalnu konciznost.

Predviđeno je da se izjava o činjenicama može proširiti dodatnom dokumentacijom (koja supstituira zahtjeve kako su podnošeni prije 1. siječnja 2014. godine), međutim, u datim okolnostima to predstavlja samo dodatno opterećenje podnositeljima.

Idući problem koji predstavlja poteškoće podnositeljima je što nema instituta očuvanja roka. To znači da ako se podnese nepotpuni zahtjev, Sud podnositelju dostavlja podsjetnik da je isti dužan dopuniti zahtjev s dokumentacijom koja nedostaje, prije nego što ga uopće uzme u razmatranje. To predstavlja problem ako je zahtjev podnesen pred kraj roka za podnošenje (šest mjeseci do 1. veljače 2022., odnosno četiri mjeseca od 01. veljače). Kako pošiljci (zahtjevi se podnose poštom) treba neko vrijeme da dođe do suda, te popratnom pismu kojim se traži dopuna zahtjeva treba neko vrijeme da pristigne nazad, podnositelj može biti obaviješten o potrebi dopunom zahtjeva kada je krajnji rok za podnošenje zahtjeva već odavno istekao. To znači da on, čak i da podnese uredan i potpun zahtjev, ne može očekivati sa uspjehom da će se njegov zahtjev uopće uzeti u razmatranje.

Kako je već napomenuto, Protokolom br. 15., dana 1. veljače 2022. je stupila na snagu izmijenjena odredba čl. 35. Konvencije, kojom je rok za podnošenje zahtjeva skraćen sa šest mjesec na četiri mjeseca od donošenja konačne odluke (u slučaju Republike Hrvatske, odluke Ustavnog suda). To je još jedan korak u ograničavanju pristupa sudu.

Stječe dojam kako ispada da se, pod krinkom zaštite suda od opterećenosti, počeo zatvarati sam u sebe i postao nedostupan najvećem broju podnositelja. Tome u prilog ide teza da se preko 90% zahtjeva odbacuje bez razmatranja i bez ikakvog obrazloženja. Već smo naveli u članku da je poanta tijela koje donosi odluke, bilo da usvaja zahtjeve stranaka ili ih odbija/odbacuje, da navede razloge zbog čega je donijelo takvu odluku. Pravni standard je dovoljno daleko dogurao da čak i ako sud smatra tužbu ili prijedlog apsolutno neosnovanim, njegova je dužnost navesti razloge za donošenje takve odluke. U hrvatskom pravnom sustavu, nedostatak razloga presude je jedno od glavnih žalbenih razloga i u pomanjkanju istog, presuda na višem stupnju redovito pada.

Kako je sud fizički lociran samo u Strasbourgu, teško je uopće izvršiti i fizički uvid u spis, a nerijetko se zna dogoditi da čak i dolazak u Francusku (što iziskuje velike troškove po stranke) ne jamči da će uistinu moći izvršiti uvid u spis.

Kakvu se poruka na ovaj način šalje podnositeljima? Povrede temeljnih ljudskih prava zajamčenih Konvencijom su očito sekundarne, već je isključivo bitna opterećenost Suda. Problem je što se postavlja pitanje zašto se osnivalo i uspostavljalo tijelo koje nije u stanju logistički obavljati ovako važnu zadaću, neprevaziđenu u pravnoj povijesti? Ne postoje trenutno nikakve inicijative da se Sud proširi i time postane dostupniji. Kao što se može vidjeti iz predloženih i usvojenih rješenja, upravo se ide u suprotnom smjeru.

Umjesto zaključka

Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu, zamišljen kao nadnacionalno mjesto zaštite ljudskih prava je institucija koja kao da se kroz godine otuđila od građana. Kroz zadnjih deset godina, a pogotovo u zadnjih osam, Sud je prestao služiti kao posljednje sredstvo „obrane“ ljudskih prava od teških povreda pravosudnih i drugih tijela država članica Konvencije, već se stječe dojam da je postao sam sebi svrha, koji primarno brine o egzistenciji njegovih zaposlenika.

Najvećim dijelom je to zasluga stroge formaliziranosti, uvedene Protokolima 14. i izmjenom čl. 47. Poslovnika Europskog suda koji su uveli institut suca pojedince i izvjestitelja, ovlaštenih bez obrazloženja proglašavati zahtjeve nedopuštenim. Nadalje, tu je i strogo formalni obrazac, uveden sa izmjenjenim čl. 47. Poslovnika, koji značajno umanjuje mogućnost podnositelju da jasno i detaljno obrazloži svoj zahtjev, kao i sve okolnosti koje prate navedeni zahtjev. Problem svakako predstavlja i napuštanje instituta očuvanja roka, što znači da podnositelj zahtjeva može biti neugodno iznenađen ukoliko po proteku roka od šest mjeseci od primitka zadnje odluke, zaprimi obavijest da njegov zahtjev nije potpun (upute koje se nalaze na stranici Suda nisu detaljne i svakako zahtjevaju zasebnu analizu), praktički znači da je njegov zahtjev propao i prije dolaska do suca pojedinca.

Sve navedeno rezultira neobrazloženim odlukama, pomanjkanjem bilo kakvog pravnog lijeka, kao i poduzimanjem svih radnji kako bi se podnositelji obeshrabrili u nastojanju da svoja prava pokušaju zaštititi.

Sve navedeno postavlja pitanje nad samom svrhom Suda. Ukoliko on doista ne može jamčiti državljanima potpisnicama Konvencije zaštitu prava, odnosno ukoliko namjerno opstruira podnositeljima pristup Sudu, a preuzeo je tu ulogu na sebe (nije mu niti dodijeljena niti nametnuta), zašto on postoji? To je pitanje nad kojim se Parlamentarna skupština Vijeća Europe mora ozbiljno zamisliti.

Filip Galić, dipl.iur.

Izvori:

1. https://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=applicants/hrv&c

2. https://uredzastupnika.gov.hr/

3. Poslovnik ESLjP-a

4. Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda