Davno je to bilo – predsjednik Sabora bio je Zlatko Tomčić, predsjednik Republike Stjepan Mesić, a Vladu je vodio Ivica Račan. U rujnu 2003. godine Hrvatski sabor je donio Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Je li taj Zakon razriješio neke probleme i neka otvorena pitanja oko pomorskog dobra? Jest, svakako. Je li stvorio neka nova otvorena pitanja? I to, svakako, odmah po donošenju.
Najvažnije – je li uspio spriječiti razne zloporabe, aspiracije pa i faktična privatiziranja pomorskog dobra? Pa baš i nije. Nered koji smo imali se nastavio i nakon 2003. godine.
Granica pomorskog dobra je u narednih dvadeset godina određena za samo mali dio obale, a mnogi korisnici koncesijskih odobrenja su se godinama ponašali kao da imaju isključive koncesije – privatizacija plaža, tjeranje kupača koji ne žele uzeti plaćene ležaljke i suncobrane, zauzimanje cijele površine neke plaže – sve je to godinama bila praksa na našoj obali. Takva pogrešna i zabranjena praksa zaustavljena je prije nekoliko godina više zanimanjem specijaliziranih elektroničkih publikacija kao što je Morski.hr, a potom i drugih medija – koji su građanima objasnili kako koncesijsko odobrenje nije koncesija i da imatelj koncesijskog odobrenja nema pravo ograničavati opću uporabu obale.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. imao je i još jedan veliki pravni problem – nije bio usklađen s propisima o koncesijama. Za povijest pravne znanosti u Hrvata zgodno je spomenuti jedno zanimljivo izvješće, napisano nešto prije ulaska Republike Hrvatske u Europsku uniju. Naime, u studenom 2012. godine Vlada Republike Hrvatske Saboru podnosi „Izvješće o koncesijama“ u kojem navodi reforme koje su učinjene u postupku davanja i nadzora koncesija. Iz cijelog izvješća za potrebe ovog teksta navesti ćemo samo jednu rečenicu: „Jedini zakon koji još uvijek nije usklađen sa Zakonom o koncesijama jest Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Postupak usklađenja ovog propisa provodi nadležno ministarstvo u suradnji s Državnim odvjetništvom Republike Hrvatske te se njegovo donošenje očekuje do kraja 2012. godine.“
Govorimo o neusklađenosti sa Zakonom o koncesijama iz davne 2008. U međuvremenu smo dobili Zakon o koncesijama iz 2012. i Zakon o koncesijama iz 2017., ovaj aktualni. Zakon iz 2017. je napokon usklađen i s Direktivom o dodjeli ugovora o koncesiji iz 2014. (i tu se kasnilo godinu dana u odnosu na rok iz Direktive). U međuvremenu – Zakon o pomorskom dobru je uz neke manje izmjene uredno bio na snazi. Zakon za koji se još 2012. godine službeno, od Vlade napisalo da je – neusklađen.
U međuvremenu, oko pomorskog dobra pojavio se još jedan problem kojeg sama pravna regulacija ne može riješiti, a sve je vidljiviji općenito u državnom i javnom sektoru – tko će obavljati nadzor. Naime, nadzor nad pomorskim dobrom obavljaju primarno inspektori pomorskog dobra Ministarstva i inspektori lučke kapetanije. Za te poslove ima sve manje zainteresiranih, plaće javnog sektora zaostaju, posebno u sektoru pomorstva.
Netko tko ima odgovarajuće škole i zvanja koja moraju imati pomorci, teško će se odlučiti za odgovoran, no mizerno plaćen posao inspektora u lučkoj kapetaniji. Ono malo inspektora što imamo (često su „kućice“ u sistematizaciji prazne) ljeti se bave održavanjem reda na moru te sankcioniranjem onih izravno opasnih aktivnosti priučenih ljetnih kapetana, kao što je glisiranje blizu obale. Spomenimo i kako na pomorskom dobru neke ovlasti imaju i komunalni redari (prema Zakonu o komunalnom gospodarstvu i Zakonu o građevinskoj inspekciji), ali te su ovlasti dosta uske.
Razvoj turizma i uz to vezane mnogobrojne aktivnost na pomorskom dobru doveo je i do još jednog problema – koncesijska odobrenja za razne gospodarske aktivnosti na obali i moru (ležaljke, suncobrani, prodaja sladoleda, zabavne aktivnosti na moru) – prema donedavno važećem Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama dodjeljuju se na zahtjev. U pitanju je zloglasni „najbrži prst“, uz definiranu, za neke lokacije iznimno nisku naknadu. Posljedice su bile svakakve – prvo su zainteresirani za koncesijsko odobrenje čekali od ranog jutra da se otvori „urudžbeni“ lokalnih samouprava, a onda su krenule i sofisticirane metode, kao što je odlazak na granični prijelaz Bregana i slanje koverte sa zahtjevom odmah iza ponoći, dakle prije onih koji čekaju da se općinska zgrada ujutro otvori.
O mogućnostima zloporaba i povlađivanja kod izdavanja unosnih koncesijskih odobrenja, primjerice tako da se tako da se u ručno vođenom upisniku upravnih predmeta prvog stupnja za podobnoga „rezervira“ broj nećemo šire jer sve je jasno – čim je nešto ograničeno, cijene fiksirane, prostor za zloporabe je otvoren. Naravno, taj cijeli nered je mnogima odgovarao.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama već je preko desetljeće zreo za temeljite izmjene, a broj radnih verzija nacrta nitko ne može ni izbrojati. Puno je tu bilo lobija, ali i puno želje da stvari ostanu kakve jesu. Čak i kada se krajem prošle godine Prijedlog zakona pojavio u saborskoj proceduri, neki od kritičara se, čini se, nisu zalagali za poboljšanje režima pomorskog dobra nego da se zakonski prijedlog po tko zna koji put povuče. Vaš autor se ne može oteti dojmu kako su neki kritičari novog zakonskog prijedloga u biti željeli da se postojeće loše stanje – zadrži. Za neke je upravo loš model koji smo imali u biti jako dobar.
Regulacija pomorskog dobra mora predstavljati kompromis. Onaj tko vam na ovu temu, pomorskog dobra dolazi s isključivim stavovima – nije u pravu. Zašto? Zato što na pomorskom dobru moramo pomiriti dva potpuno oprečna stava. Jedno je opća uporaba pomorskog dobra – kako novi Zakon lijepo definira: „Opća upotreba pomorskog dobra podrazumijeva da svatko ima pravo služiti se pomorskim dobrom sukladno njegovoj prirodi i namjeni.“ To znači slobodno se služiti morem, slobodno se služiti priobaljem, slobodno se šetati po obali, slobodno koristiti plažu i kupati se. U našem narodu je svijest o toj slobodi iznimno jaka – i tako treba biti.
Međutim, kao i svaka druga sloboda ova sloboda, opća uporaba pomorskog dobra ne može biti apsolutna. Nije vaša sloboda glisirati blizu obale. Čak i ukoliko imate manju brodicu s motorom – morate platiti naknadu za korištenje pomorskog dobra. Ne smijete vaše pravo na plivanje u moru koristiti unutar luke. Neki dijelovi obale mogu vam biti djelomično ograničeni za pristup, pa se marina može noću zatvarati za sve osim gostiju. A neki, prostorno baš i ne baš mali dijelovi obale mogu biti sasvim zatvoreni, dakle potpuno izuzeti od opće uporabe – vojne luke, dijelovi luka otvorenih za javnih promet (primjerice kontejnerski terminal), brodogradilišne luke…
Opća uporaba i sloboda opće uporabe pomorskog dobra je načelo – ali to načelo ima niz iznimaka koja se tiče upravo gospodarskog korištenja pomorskog dobra i općenito gospodarskih aktivnosti na moru i na morskoj obali. Primjerice, veći dio sjeverne strane Splitskog poluotoka potpuno je izuzet od opće uporabe, čak i fizički ograđen. Vojna luka, brodogradilište sa svojom lukom i navozima, neke druge luke posebne namjene…
Kada govorimo o pomorskom dobru, govorimo o načelu opće uporabe koje ima niz izuzetaka, gdje je opća uporaba ograničena, ili čak isključena iz raznih gospodarskih pa i sigurnosnih razloga. Govorimo o nizu kompromisa. Kompromisa kojih razvojem tehnologije ima sve više. Imamo tako već par desetljeća snažan razvoj marikulture, umjetnog uzgoja ribe (tradicijski su se samo ponegdje uzgajale školjke), u budućnosti ćemo imati i vjetroelektrane na moru, a i tko zna već koje gospodarske aktivnosti. Gotovo sve takve aktivnosti na određeni način ograničavaju opću uporabu pomorskog dobra.
O tom kompromisu koji je nužan – u pola godine vrlo snažne političke aktivnosti kod donošenja novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama nismo čuli gotovo pa ništa. Čuli smo niz vrlo teških optužbi i politikanskih stavova – pri čemu su se neki zalagali i da se cijeli sustav zaustavi, kao da im postojeće stanje odgovara! Jako puno se pričalo o „zatvaranju plaža“ i „privatnim plažama“ makar je čak prijedlog novog Zakona u prvom čitanju (a kamoli prihvaćeni tekst!) bio u tom smislu restriktivniji od dosadašnje regulacije. Novinari su usput pažljivo pobrojali pa su našli da je važećih koncesija za plaže vrlo malo – ima ih dvadesetak aktivnih i to ponajviše plaža nudističkih kampova.
Pred sam kraj ljetnog zasjedanja 2023. godine Hrvatski sabor je napokon donio novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Kao prvo – da, bolji je od postojećeg, to sigurno. Kao drugo, da ogroman je, 236 članaka i svakako ćemo još pisati o njemu. Kao treće, za potpuno zaokruženje materije pomorskog dobra i luka trebat će sačekati podzakonske akte – kao što znamo iz prakse, u Hrvatskoj podzakonski akti imaju veliku ulogu, a ponekad znaju i prilično izmijeniti nakanu onoga što je zakonodavac zamislio.
Određuje se u novom Zakonu vrlo opsežno pitanje granica na pomorskom dobru, a uz to vezano i evidentiranje pomorskog dobra, ali i pitanje građevina na pomorskom dobru te prostorno uređenje pomorskog dobra. Tu su i neizostavne odredbe o često dvojbenom nasipavanju mora gdje je u praksi bilo dosta zloporaba. Nadajmo se da će ove nove, bitno opsežnije i preciznije odredbe pomoći da se pomorsko dobro u ovoj zemlji napokon odredi.
Svi problemi oko pomorskog dobra počinju upravo od toga što njegova granica na najvećem dijelu obale nije utvrđena. Kada se granica utvrdi – treba je i upisati, pa novi Zakon detaljno uređuje i katastarsku evidenciju i upis pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi. Potom se uređuje upravljanje pomorskom dobrom, uključivo i plan upravljanja pomorskim dobrom, nadležnosti raznih tijela, ali i (u praksi iznimno važno) sredstva za upravljanje pomorskim dobrom.
Velik dio Zakona bavi se Posebnom uporabom i gospodarskim korištenjem pomorskog dobra, u što naravno ulaze i koncesije na pomorskom dobru. Predmeta koncesije je desetak, uz navedeno „i za drugu namjenu“, pa ih može biti i više. Ovo područje je vrlo detaljno uređeno, s razlogom – postupak davanja koncesija je jedan od najsloženijih upravnih postupaka uopće. Definira se i novost koju donosi ovaj Zakon (a o čemu je bilo dosta priče u javnosti) – koncesije na zahtjev. Tu je i opsežna regulacija založnog prava na koncesiji, što opet nije jednostavno regulirati, jer govorimo o gospodarskom korištenju općeg dobra. Uvodi se i Upisnik koncesija (ne Registar koncesija koji vodi Ministarstvo financija, ovo je drugi), a uvodi se i jedinstvena nacionalna baza podataka pomorskog dobra Republike Hrvatske.
Posebni dio Zakona bavi se morskim plažama – kako je oko njih bilo najviše otvorenih pitanja, a i cijela tema je i pravno i politički osjetljiva, zakonodavac je ovaj put prišao problemu vrlo studiozno, pa je čak i podjela plaža stvar izravno zakonske regulacije, a ne nekog podzakonskog akta. Ukratko, prema novom Zakonu morske plaže dijele se na javne morske plaže i morske plaže posebne namjene. Pri tome javne morske plaže mogu biti prirodne morske plaže i uređene morske plaže.
Ogroman dio Zakona bavi se morskim lukama, no o toj, ipak specijaliziranoj temi nećemo opširnije u ovom tekstu. Opsežno je definiran i inspekcijski nadzor, makar, kako je spomenuto oko toga javlja ozbiljan kadrovski problem – kao uostalom i u ostatku državnog i javnog sektora u Hrvatskoj.
Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama stupio je na snagu 29. srpnja 2023. godine. Naravno, sada kreću rokovi za važne podzakonske akte, a i brojnim važnim elementima ovog propisa bavit ćemo se nakon sezone godišnjih odmora. U pitanju je opsežan, složen i iznimno važan propis – pomorsko dobro obuhvaća više od trećine ukupnog državnog teritorija Republike Hrvatske (unutrašnje morske vode 12.498 km2, teritorijalno more 18.981 km2 plus morska obala), a ovo je temeljni propis koji regulira aktivnosti na tom ogromnom području. Naravno da će novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama trebati i nova objašnjenja, nove tečajeve i radionice, nove članke u kojima će se objašnjavati pojedine norme novog propisa.
Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama je tu, nakon 20 godina. Želimo mu da barem dijelom pomogne rješavanju nagomilanih problema radi kojih je donesen. I na kraju – je li novi Zakon idealan? Nije, ne postoje idealni zakoni. Je li bolji od dosadašnjeg? Jest. I zato mu želimo da zaživi.
Stavovi izneseni u kolumnama osobni su stavovi autora i ne predstavljaju nužno stav organizacije u kojoj su zaposleni ili uredništva portala IUS-INFO.
