Više je dobrih nego loših novosti u Nacrtu prijedloga Zakona o upravnim sporovima

Prije svega, pozitivan su iskorak dijelovi Nacrta kojima se:

- u tekst ZUS-a izrijekom uključuje materija u odnosu na koju su dosad podredno primjenjivane odredbe Zakona o parničnom postupku (dio uređenja zastupanja, te dokazivanje² i održavanje reda)

- destimulira propisivanje putem posebnih zakona u pojedinim vrstama predmeta isključive nadležnosti Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske odnosno Upravnog suda u Zagrebu, kao i rokova za rješavanje sporova (članak 8. stavak 3., članak 13. stavak 9., članak 170.)

- destimulira prividna kasacija, kada upute tuženiku iznesene u obrazloženju presude imaju bitna obilježja reformacijskog odlučivanja (članak 127. stavak 2.)

- opširnije uređuju zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke³, postupak izvršenja, te ocjena zakonitosti općih akata (tzv. objektivni upravni spor).

Korisne su i neke specifične novosti, primjerice:

- odbacivanje dijela zahtjeva za izuzeće od strane uredujućeg suca (članak 16. stavak 2.)

- izostavljanje iz uređenja vještačenja odredbe usporedive sa člankom 251. stavkom 3. Zakona o parničnom postupku, koji nije prikladan za javnopravni kontekst upravnoga spora

- nova osnova za rješavanje spora bez rasprave (članak 98. točka 6.), koja omogućuje da presuda u korist tužitelja bude donesena bez rasprave iako je tužitelj izričito zahtijevao provedbu rasprave (rasprava nije sâma sebi svrha, pa nije ni potrebna ako stanje spisa spora ionako upućuje da tužbeni zahtjev treba usvojiti)

- spajanje povezanih sporova i kada se ne vode radi ocjene zakonitosti istog konačnog rješenja (članak 107.), uz mogućnost njihova ponovnog razdvajanja nakon završetka raspravljanja

- smanjivanje minimalnog broja predmeta koji se rješavaju u oglednome sporu s deset na pet (članak 108. stavak 1.)

- uvođenje dopunske presude (članak 120.)

- preciziranje roka za podnošenje zahtjeva za nadoknadu troškova spora (članak 148. stavak 3.).

Svrhovito je i to što su izričito regulirana neka pitanja u odnosu na koja je odgovore dosad davala ustaljena sudska praksa, na primjer:

- trajanje odgodnog učinka tužbe odnosno privremene mjere (članak 42. stavak 6.)

- ovlast donošenja reformacijske presude neovisno o traženju tužitelja (članak 47. stavak 2.)

Pozdravljamo i zadržavanje postojećeg uređenja u odnosu na pojedina pitanja, npr. ograničavanje zastupanja tuženika (članak 21. stavak 3.), zadržavanje modela neprocjenjive vrijednosti predmeta spora (članak 144. stavak 3.), zadržavanje koncepta prisilnog izvršenja putem novčanog kažnjavanja čelnika tijela, uz dodatnu razradu tog koncepta (članci 154. i 155.)

S druge strane, dvojbeno je treba li:

- u svjetlu pravne sigurnosti, izostaviti objektivni rok za podnošenje tužbe kod neuredne dostave pojedinačne odluke (članak 40. stavak 3., vezano uz članak 24. stavak 3. važećeg ZUS-a)

- posve suprotno od opće koncepcije u hrvatskom sudovanju, uvesti mogućnost objave izdvojenog mišljenja člana vijeća, i to čak i na prvome stupnju (članak 115. stavak 3., članak 136. stavak 4.)

- među apsolutno bitne postupovne povrede uvrstiti i u praksi vrlo „rastezljiv“ razlog kao što je propuštanje ocjene bitnih tužbenih prigovora (članak 126. stavak 1. točka 5.)⁴

- omogućiti situacije u kojima bi se prisilno izvršavale i one kasacijske presude koje sadržavaju vrlo općenite upute suda (npr. „potpuno i pravilno utvrditi činjenično stanje“)⁵ ili te slučajeve ipak prepustiti ocjeni zakonitosti u novom upravnom sporu.

Uz to, nije posve jasno odnosi li se članak 141. stavak 3. Nacrta samo na situaciju u kojoj Državno odvjetništvo stranci u propisanom roku ne dostavi obrazloženu obavijest o tome da ne postoje uvjeti za podnošenja zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke, ili i na situaciju da ta obavijest nije valjano obrazložena.

Zasebno pitanje čini ponovno uvođenje prvostupanjskog odlučivanja u vijeću u pojedinim vrstama predmeta (prvenstveno članak 14. stavci 2. i 3.). Napuštanje modela odlučivanja u vijećima pred upravnim sudovima prije skoro 11 godina nije bilo oportuno. No, to ne znači da je, makar i djelomično, vraćanje odlučivanja u vijećima danas opravdano (potrebno). Ako i jest, potrebno je propisati objektivne kriterije prvostupanjskog odlučivanja u vijećima (npr. pri rješavanju oglednog spora, za pojedine vrste predmeta, pri ocjeni zakonitosti rješenja koje donese kolegijalno tijelo i sl.), premda smo svjesni to nije jednostavna normativna zadaća. Međutim, problematično može biti prepuštanje odluke o formiranju vijeća sucu zaduženom predmetom, uz suodlučivanje tročlanog vijeća istog suda, u upravnim sudovima koji ionako nemaju velik broj sudaca. Dio primjene takvog modela ovisio bi o psihološkom profilu suca: ziheraš će što više toga pokušati iznijeti pred vijeće, egotriper obrnuto, dok će procjena kalkulanta ovisiti o tome koliko će odlučivanje u vijeću biti povoljnije u pogledu sudačke norme. K tomu, u manjim sudovima je, pri kombiniranom odlučivanju o tome hoće li predmet rješavati vijeće, teško izbjeći pristup „ti meni, ja tebi“.

Zanimljivo je i izričito propisivanje ovlasti suda da po službenoj dužnosti odredi izvođenje dokaza vještačenjem (članak 76. stavak 1.). Ne samo zato jer je ta ovlast navedena samo u odnosu na to dokazno sredstvo, već i zbog pozivanja stranaka da predujme troškova vještačenja koje nisu predložile (članak 146. stavak 2., slično njemačkome modelu).

Na koncu, pri predlaganju odredbe članka 119. stavka 6. ZUS-a („Ako sud nije sam riješio stvar, s obzirom na prirodu stvari, dužan je u presudi detaljno obrazložiti o kakvoj prirodi stvari je riječ.“) na umu bi trebalo imati da se pojam prirode stvari u sudskoj praksi ovdje ne tumači samo kao narav konkretne vrste upravne stvari, već i kao stanje spisa spora koje ne omogućuje donošenje reformacijske odluke (npr. zbog procesne pasivnosti tužitelja, kada stanje spisa spora daje pouzdanu podlogu samo za kasacijsku odluku).