c S
U središtu
Zapošljavanje u javnim službama i pravni lijek na odluku o odabiru kandidata 10.02.2020 Autorica u članku obrađuje pojam zasnivanja radnog odnosa u javnim službama, koje se ustanove smatraju javnim službama, koje propise primjenjuju u radu javne službe u procesu zapošljavanja, zatim sam postupak zapošljavanja u javnim službama te postoje li pravni lijekovi na odluku o izboru kandidatkinja/kandidata.

1. Uvod

Ustav Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj: 56/90., 135/97., 08/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10., 05/14.; dalje: Ustav RH) sadrži dvije izravne odredbe o javnoj službi. Jedna je utvrđena člankom 44. Ustava RH u kojem se navodi kako svaki građanin Republike Hrvatske ima pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe. Drugi je pak članak 61. stavak 2. Ustava RH kojim je utvrđeno kako je zakonom dopušteno u javnim službama ograničiti pravo na štrajk. Nadalje, Zakonom o plaćama u javnim službama ("Narodne novine", broj 27/01. i 39/09., dalje: ZJS), člankom 2., utvrđeno je kako su javne službe, a u smislu tog zakona, javne ustanove i druge pravne osobe kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom proračunu, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (dalje: HZMO), Hrvatski zavod za zapošljavanje (dalje: HZZ), Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (dalje: HZZO) i javne ustanove kojima se sredstva za plaće osiguravaju iz sredstava Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje. Tako se javnim službama smatraju i brojne agencije koje se financiraju iz državnog proračuna. I dok su neke od tih agencija izravno obuhvaćene Uredbom o nazivima radnih mjesta i koeficijentima složenosti poslova u javnim službama („Narodne novine“, broj 25/13., 72/13., 151/13., 09/14., 40/14., 51/14., 77/14., 83/14. - Ispravak, 87/14., 120/14., 147/14., 151/14., 11/15., 32/15., 38/15., 60/15., 83/15., 112/15., 122/15., 10/17., 39/17., 40/17. - Ispravak, 74/17., 122/17., 9/18., 57/18., 59/19., 79/19. i 119/19.) velik broj njih nije obuhvaćen tom Uredbom i radna mjesta unutar svojih organizacija, koeficijente složenosti i uvjete potrebne za pojedino radno mjesto propisuju svojim internim aktima. Odredbom članka 3. ZJS-a utvrđeno je da se na pitanja plaća i drugih naknada na osnovi rada službenika i namještenika u javnim službama koja nisu uređena tim zakonom primjenjuju  opći propisi o radu, odnosno u skladu s njima sklopljeni kolektivni ugovori. Zakonom o radu ("Narodne novine", broj: 93/14., 127/17., 98/19. dalje: ZOR) utvrđeno je u članku 194. stavku 1. da kolektivni ugovor obvezuje sve osobe koje su ga sklopile te sve osobe koje su u vrijeme sklapanja kolektivnog ugovora bile ili su naknadno postale članovi udruge koja je sklopila kolektivni ugovor.

Shodno tomu, Temeljni kolektivni ugovor za službenike i namještenike u javnim službama ("Narodne novine", broj: 128/17., 47/18.; dalje: TKU) temeljni je pravni izvor subjektima koji su ga potpisali. S jedne strane to je Vlada Republike Hrvatske, a s druge strane tamo navedeni potpisnici1. Pravni subjekti koji su u sustavu državnog proračuna i čijim se radnicima sredstva za isplatu plaća i drugih materijalnih prava osiguravaju u državnom proračunu obveznici su primjene odredbi TKU-a samo ako su takvu situaciju uredili svojim internim aktima, odnosno u svojim internim aktima izričito naveli primjenu TKU-a.

2. Zapošljavanje u javnoj službi

Uvodno spomenuta odredba članka 44. Ustava RH u kojoj je utvrđeno pravo svih građana na obavljanje javnih poslova i primanja u javne službe pod istim uvjetima nadalje je razrađena i u članku 24. TKU-a. Njome se, u cilju ispunjavanja ustavne odredbe o jednakoj dostupnosti javnih službi, prvenstveno utvrđuje kako se za sve poslove u javnim službama raspisuje javni natječaj. Provedba javnog natječaja prilikom zapošljavanja u javnim službama obvezna je te izbjegavanje takve obveze sa sobom povlači štetne posljedice.

Primjerice, Županijski sud u Splitu je presudom (Gž R 1087/2017-2 od 6. lipnja 2018.) potvrdio presudu Općinskog suda u Splitu (Pr-176/17 od 27. listopada 2017.) kojom je odbijen tužbeni zahtjev tužiteljice u cijelosti. Naime, tužiteljica je tražila da se tuženiku naloži da joj ponudi sklapanje ugovora o radu kod tuženika na neodređeno vrijeme za radno mjesto Voditelja odjela koji odgovara njenoj stručnoj spremi, sukladno Pravilniku o unutarnjem ustroju, a s obzirom na to da je tako bilo utvrđeno člankom 7. njenog ugovora o radu.

Županijski sud u Splitu utvrdio je kako je odredbom članka 24. stavka 1. TKU-a propisano da se zasnivanje radnog odnosa za sve poslove u javnim službama raspisuje javni natječaj radi ispunjavanja ustavne odredbe o jednakoj dostupnosti javnih službi svim građanima Republike Hrvatske. Stoga je svoj stav tumačio kako slijedi: "Županijski sud utvrđuje pravilnim zaključak prvostupanjskog suda kako je za izbor tužiteljice na mjesto voditelja promidžbene aktivnosti i ugostiteljsko turističke djelatnosti bilo potrebno prije odluke Upravnog vijeća o njenom eventualnom imenovanju na to radno mjesto ukoliko ista ispunjava uvjete od strane Upravnog vijeća raspisati javni natječaj za to radno mjesto te da je stoga odredba članka 7. njenog ugovora o radu ništetna." Uporište za takvo utvrđenje i jedan i drugi sud nalaze i u odredbi članka 6. stavka 1. ZOR-a koji propisuje da su u radnom odnosu poslodavac i radnik dužni pridržavati se odredbi ZOR-a i drugih zakona, međunarodnih ugovora koji su sklopljeni i propisno objavljeni te drugih propisa, kolektivnih ugovora i pravilnika o radu.

Nadalje, način i mjesto oglašavanja teksta javnog natječaja također je utvrđeno odredbom članka 24. TKU-a te je utvrđeno kako potreba za zasnivanjem radnog odnosa za sve poslove u javnim službama mora biti oglašena putem tri izvora i to putem Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, na web stranicama odnosno na oglasnim pločama ustanova i Hrvatskog zavoda za zapošljavanje te u službenom glasilu Republike Hrvatske, odnosno "Narodnim novinama". Bitno je naglasiti da pored ova tri medija, javni natječaj može biti objavljen i na drugim portalima/medijima na kojima se uobičajeno objavljuju oglasi za radna mjesta te ukoliko poslodavac želi proširiti krug zainteresiranih osoba za obavljanje posla radnog mjesta kojeg upotpunjava, slobodan je to i učiniti.

Iznimka od obveze objave javnog natječaja proizlazi u slučajevima predviđenim granskim kolektivnim ugovorom.

2.1. Ograničenje zapošljavanja u javnim službama

Vlada Republike Hrvatske Odlukom o zabrani novog zapošljavanja službenika i namještenika u javnim službama ("Narodne novine", broj: 70/16., 74/17. i 71/18.; dalje: Odluka) zabranila je zapošljavanje službenika i namještenika u javnim ustanovama i drugim pravnim osobama kojima se sredstva za plaće osiguravaju u cijelosti ili većinskim dijelom u državnom proračunu, HZMO, HZZ, HZZO, dakle subjektima koji su temeljem ZJS-a utvrđeni kao javne službe. Slijedom navedenog, radi ušteda i racionalizacije sredstava, zabranjeno je zapošljavanje službenika i namještenika u javnim službama i svaka potreba za zapošljavanjem mora se prvenstveno razmotriti s aspekta može li se redovito obavljanje poslova osigurati preraspodjelom između postojećih zaposlenika. Ukoliko ne može, tijelo mora razmotriti ima li osigurana financijska sredstva kojima bi se financiralo zapošljavanje. Dakle, ako je prvi uvjet negativan – redovito obavljanje posla ne može se osigurati preraspodjelom između postojećih zaposlenika, a drugi pozitivan – postojeća financijska sredstva su osigurana, tada se može krenuti u postupak ishođenja suglasnosti od nadležnog ministarstva odnosno drugog središnjeg tijela državne uprave (krovne institucije). Suglasnost se traži putem obrasca koji je sastavni dio Odluke, a moguće ju je ishoditi samo ako postoji koji od taksativno navedenih slučajeva u Odluci, odnosno:

- ako je tijekom prethodnih 12 mjeseci od dana podnošenja zahtjeva prestao ugovor o radu za dva zaposlenika, neovisno o mjestu na koja su ta dva zaposlenika bila raspoređena može se tražiti suglasnost za zapošljavanje jednog novog zaposlenika (tzv. klauzula 2 za 1);

- ako se radi o zaposlenicima u sustavima zdravstva, zdravstvenog i mirovinskog osiguranja, socijalne skrbi, znanosti i obrazovanja te na poslovima vještačenja, u slučajevima u kojima se ne može osigurati redovito obavljanje osnovne djelatnosti, odnosno kad se njihovo obavljanje ne može povjeriti vanjskim pružateljima usluga,

- zapošljavanja sukladno posebnim propisima i međunarodnim ugovorima kojima je utvrđeno odgovarajuće zapošljavanje za određene poslove;

- zapošljavanja na određeno vrijeme na poslovima provedbe projekata sufinaciranih iz sredstava Europske unije, zajmova međunarodnih financijskih institucija i drugih bespovratnih sredstava iz ostalih inozemnih izvora;

- zapošljavanja na određeno vrijeme radi privremenog povećanja opsega poslova ili sezonskih poslova za plaćanje kojih su osigurana sredstva iz vlastitih prihoda, odnosno iz izvora koji ne utječu na visinu proračunskog deficita;

- zapošljavanja na određeno vrijeme radi zamjene, odnosno ako se radi o radnim mjestima koja su upražnjena zbog odsutnosti postojećeg zaposlenika

- zapošljavanje premještajem zaposlenika iz državne u javnu službu (ali ne i iz javne u javnu službu).

Ukoliko postoji koji od ovih razloga, izuzev slučaja zapošljavanja na određeno vrijeme radi zamjene privremeno odsutnog zaposlenika, a da bi natječaj bio proveden u skladu s važećim pozitivnim propisima, potrebno je zatražiti suglasnost nadležnog tijela i pričekati ishođenje iste prije raspisivanja javnog natječaja.

2.2. Provedba javnog natječaja

Nakon što tijelo javne vlasti ishodi suglasnost za zapošljavanje, ovlašteno je raspisati javni natječaj koji mora biti propisno objavljen (u službenom glasilu RH, na web stranici javnog tijela te na oglasnim pločama i web stranici HZZ-a).

Kako ZOR ne utvrđuje obvezu provedbe i objave javnog natječaja stoga ni proceduru koju je potrebno provesti (za razliku od primjerice Zakona o državnim službenicima ( "Narodne novine", broj: 92/05., 140/05., 142/06., 77/07., 107/07., 27/08., 34/11., 49/11., 150/11., 34/12., 49/12., 37/13., 38/13., 01/15., 138/15., 61/17., 70/19., 98/19.; dalje: ZDS), ostaje na tijelima da svojim internim aktima urede proceduru koja naravno ne smije odstupati od načela propisanih općim propisima u radu. Obveznici primjene TKU-a imaju obvezu na isti način i u istom roku obavijestiti sve kandidate o rezultatima natječaja. ZOR ne poznaje ovu obvezu obavješćivanja o rezultatima natječaja pa je na poslodavcu da odluči hoće li obavijestiti kandidate ili ne.

Dakle tijela javne vlasti nerijetko, samostalno crpeći to pravo iz vlastitih statuta, propisuju pravila o raspisivanju i provedbi javnog natječaja za zasnivanje radnog odnosa. U pravilu javni natječaj treba sadržavati naziv poslodavca, naziv radnog mjesta i ustrojstvene jedinice, broj izvršitelja koji se primaju u rad, opće i posebne uvjete za zapošljavanje, oznaku trajanja probnog roka, podatke o testiranju odnosno način provedbe testiranja, sadržaj prijave s prilozima, dokaze koji se moraju priložiti uz prijavu, dokaze o pravu prednosti sukladno posebnim propisima, adresu na koju se podnose prijave, rok za podnošenje prijava uz napomenu da rok teče od dana objave u "Narodnim novinama". S druge strane, interna natječajna procedura podrazumijeva imenovanje Internog povjerenstva (Komisije) koja se uobičajeno sastoji od neparnog broja članova te koja nakon održanih intervjua/razgovora/testiranja sačinjava Zapisnik temeljem kojeg se predlaže u pravilu čelniku Tijela donošenje Odluke o izboru kandidata.

3. Uputa o pravnom lijeku na odluku o izboru kandidata

Za razliku od zapošljavanja u državnoj službi u kojoj je procedura prijema u državnu službu propisana odredbama ZDS-a, to nije slučaj u javnoj službi, stoga uputa o pravnom lijeku na Odluci o izboru kandidata često izostane. U slučaju kad ne izostane, njen sadržaj navodi na to (ako posebnim propisom nije drugačije uređeno) da protiv odluke o izboru kandidata ne postoji mogućnost ulaganja pravnog lijeka.

Uporište za takvo postupanje možemo naći u činjenici da ni ZOR ni TKU nisu propisali mogućnost ulaganja pravnog lijeka na Odluku o izboru kandidata. Takva je mogućnost primjerice dopuštena u postupku zapošljavanja u državnoj službi i jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali ne i u javnim službama.

U javnim službama, ako posebnim propisom nije drugačije određeno, dolazi do primjene općih propisa o radu na radne odnose službenika i namještenika. Sukladno članku 10. ZOR-a radni odnos zasniva se sklapanjem ugovora o radu između poslodavca i radnika, a u nedostatku ograničavajućih odredbi, proizlazi da je poslodavac slobodan u svom izboru radnika. Jedina iznimka od tog pravila je utvrđena člankom 23. stavkom 1. ZOR-a kojom odredbom je utvrđeno da ako su zakonom, drugim propisom, kolektivnim ugovorom ili pravilnikom o radu određeni posebni uvjeti za zasnivanje radnog odnosa, ugovor o radu može sklopiti samo s osobom koja udovoljava tim uvjetima. Takav ugovor o radu koji bi sklopila osoba koja ne udovoljava uvjetima radnog mjesta s aspekta obveznog prava (za koji je sukladno članku 8. stavku 4. ZOR-a utvrđena podredna primjena) bio bi ništetan, a u smislu odredbe članka 322. stavka 1. Zakona o obveznim odnosima ("Narodne novine", broj: 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18.) kojim je utvrđeno da je ugovor koji je protivan Ustavu RH, prisilnim propisima i moralu društva ništetan, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo. No, uputnijim i efikasnijim se smatra primjena instituta izvanrednog otkaza osobi koja je sklopila ugovor o radu, a ne udovoljava posebnim uvjetima radnog mjesta, dok je s druge strane, odredbama ZOR-a, utvrđena teža prekršajna odgovornost poslodavca u takvim slučajevima.2

Tako je Županijski sud u Varaždinu presudom (Gž-872/15-2 od 9. rujna 2015.) prihvatio žalbu tužene i ukinuo presudu Općinskog suda u Koprivnici (P-711/14-12 od 6. veljače 2015.) kojom je poništena Odluka sanacijskog upravitelja Opće bolnice o izboru kandidata za voditelja Odjela. U obrazloženju presude tako ističe: "Obzirom da niti jednom odredbom ZOR-a iz 2009., niti ZOR-a iz 2014. nije predviđena mogućnost poništenja odluke o izboru kandidata nakon provedenog natječaja za zasnivanje radnog odnosa podnošenjem tužbe redovnom sudu niti je to u odnosu na osobe s posebnim ovlaštenjima u sklopu djelatnosti tužene propisano nekim drugim zakonom, to je prvostupanjski sud odlučio o zahtjevu tužiteljice koji ne ide u sudsku nadležnost radi čega je zbog ostvarene bitne povrede odredbi parničnog postupka valjalo ukinuti prvostupanjsku presudu i odbaciti tužbu tužiteljice".

Tako je primjerice i Ustavni sud svojom odlukom U-III/1680/2014 od 2. srpnja 2014. utvrdio da u osporenoj prvostupanjskoj i drugostupanjskoj presudi s obzirom na tamo utvrđene činjenice proizlazi kako je mjerodavno pravo tumačeno i primijenjeno na ustavno prihvatljiv način te da su u obrazloženju osporenih odluka izneseni i obrazloženi ustavno prihvatljivi razlozi za njihovo donošenje. Stoga Ustavni sud zaključuje kako u konkretnom slučaju nije povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje.

Prvostupanjskom presudom, u konkretnom predmetu, odbijena je tužba tužiteljice kojom je ista tražila poništenje odluke tuženika o izboru kandidata i da tuženik raskine ugovor o radu s izabranim kandidatom. Zauzimajući svoj stav, prvostupanjski sud naveo je u presudi (P-2326/10 od 22. studenog 2011.) kako slijedi: "po pravnom shvaćanju ovog suda tužiteljici kao kandidatu koji nije odabran u natječaju ZOR ne daje mogućnost sudskim putem ostvarivati zaštitu. Tužiteljica stoga nije ovlaštena u sudskom postupku zahtijevati poništenje odluke o izboru kandidata na natječaj koji bi na temelju odluke o izboru trebali zasnovati radni odnos. Bitni element radnog odnosa je dobrovoljnost što podrazumijeva suglasnu volju obiju stranaka (poslodavca i budućeg radnika da zasnuju radni odnos). Činjenica da je raspisan natječaj u cilju izbora osobe s kojom će poslodavac zasnovati radni odnos nema za posljedicu postojanje prava kandidata koji nije izabran da zahtjeva poništenje odluke o izboru izbornog kandidata." U nastavku obrazloženja prvostupanjski sud navodi: "kako u konkretnom slučaju nije došlo do sklapanja ugovora o radu niti prestanku ugovora o radu u kojim slučajevima bi tužiteljica imala pravo nakon podnošenja prigovora u zakonskom roku, ostvarivati zaštitu pred sudom".

Shodno svemu navedenom, nejasna je odluka Vrhovnog suda (Gr1 490/2017-2) od 30. siječnja 2018. kojom je nakon što se Upravni sud u Zagrebu oglasio nenadležnim i predmet ustupio Općinskom sudu u Sisku kao nadležnom, o tom sukobu nadležnosti odlučio na način da je za postupanje u tom predmetu nadležan Općinski sud u Sisku. Imajući u vidu da se radilo o tužbi radi poništenja obavijesti o izboru kandidata na natječaju za radno mjesto i da je natječaj raspisalo tijelo koje obavlja javnu službu, proturječno je dosadašnjoj praksi obrazloženje Vrhovnog suda da je zbog činjenice da tužiteljica traži ostvarenje prava iz radnog odnosa, za rješavanje tog pitanja, nadležan općinski mjesno nadležni sud. Mišljenja sam da trebamo pričekati odluku Općinskog suda u Sisku te vidjeti u kojem smjeru će on postupati, odnosno hoće li njegova odluka, sukladno ustaljenoj praksi, voditi do odbačaja tužbe.

4. Zaključak

Provedba javnog natječaja obvezan je korak u procesu zapošljavanja kad govorimo o zapošljavanju u javnim službama (ako nije drugačije uređeno posebnim propisom) te neprovođenje natječaja kad je isti propisan povlači za sobom prekršajnu odgovornost poslodavca.

S druge strane, važeći pozitivni propisi koji uređuju predmetnu materiju kao i dosadašnja sudska praksa (u pretežitom dijelu) upućuju na to da ne postoji mogućnost ostvarivati sudskim putem pravnu zaštitu u slučaju donošenja Odluke o odabiru kandidata dakle u postupku koji tek prethodi zapošljavanju. Dok su ZDS i Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13., 137/15., 123/17., 98/19.) svojim odredbama razradili takvu mogućnost, to u primjeni općih propisa u radu i TKU nije slučaj.

Jedino što preostaje nezadovoljnom kandidatu po mišljenju autora je traženje sudskopravne zaštite temeljem odredbi Zakona o suzbijanju diskriminacije ("Narodne novine", broj:  85/08., 112/12.) u kojem je, u članku 16. utvrđeno kako svatko tko smatra da mu je zbog diskriminacije povrijeđeno neko pravo može tražiti zaštitu tog prava u postupku u kojem se o tom pravu odlučuje kao o glavnom pitanju, a može tražiti i zaštitu u posebnom postupku propisanom u članku 17. tog zakona te kako se posebni postupci za zaštitu od diskriminacije u području rada i zapošljavanja smatraju sporovima iz radnih odnosa.

Branka Erić, mag. iur., univ. spec. oec.



^ 1 Hrvatski strukovni sindikat medicinskih sestara – medicinskih tehničara, Sindikat hrvatskih učitelja, Nezavisni sindikat znanosti i visokog obrazovanja, Hrvatski sindikat djelatnika u kulturi, Nezavisni sindikat zaposlenih u hrvatskom zdravstvenom osiguranju, Samostalni sindikat zaposlenih u srednjim školama Hrvatske, Sindikat zaposlenih u hrvatskom školstvu – Preporod, Sindikat zaposlenika u djelatnosti socijalne skrbi Hrvatske, Hrvatski liječnički sindikat, Sindikat državnih i lokalnih službenika i namještenika Republike Hrvatske.

^ 2 Detaljni komentar novoga Zakona o radu, D. Čavrak, D.F.Frntić, I. Gović Penić, M. Gruban, D. Milković, N. Novaković, K. Rožman, Izdavač Rosip d.o.o., Zagreb, 2014., str. 114.