Političke grane vlasti (zakonodavna i izvršna) isključivo ili presudno odlučuju o propisima koji vezuju suce i koji uređuju njihov rad, ali i o sudačkoj normi te o ljudskim i materijalnim resursima u sudstvu. Usto, imaju jake nadzorne alate u odnosu na funkcioniranje sudova. Za ostvarivanje ravnoteže između grana državne vlasti, kao i njihove Ustavom propisane suradnje te uzajamne provjere, nije nužno da druge dvije grane vlasti presudno utječu i na personalne odluke u sudstvu. K tome, postojeća djelomična sudačka autonomija pri donošenju personalnih odluka ima svoje ustavotvorno, demokratsko utemeljenje.
Temeljnom odredbom članka 4. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske propisano je da načelo diobe vlasti (na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu) uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom. Ponekad se ova ustavna norma koristi kao opravdanje za tezu da je utjecaj zakonodavne i izvršne vlasti na sudbenu vlast nedovoljan. Potonje je, pak, nerijetko povezano s tezom o zatvorenom sudstvu, koje ne odgovara nikome i isključivo samo odlučuje o sebi. Kao dodatan argument ponekad se dodaje demokratski politički legitimitet zakonodavne i sudbene vlasti, koji kod sudstva izostaje.
Korisno je, stoga, sistematizirati glavne propisane oblike utjecaja zakonodavne i izvršne vlasti na sudbenu vlast u Republici Hrvatskoj. Radi se o sveobuhvatnim, sustavnim, kontinuirano primjenjivanim ovlastima, koje bitno nadilaze trenutačno eksponiranu proceduru imenovanja predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, što je hrvatski Ustav definirao političkim imenovanjem (u postupku sudjeluju dva politička tijela – Predsjednik Republike Hrvatske i Hrvatski sabor).
Propisi, norma, nadzor
Prije svega, zakonodavna vlast – na prijedlog i pod ključnim utjecajem izvršne vlasti – donosi zakone. To su ne samo zakoni koje sudovi primjenjuju pri suđenju (kao svoj core business), već i zakoni kojima se uređuju sudbeno ustrojstvo, način funkcioniranja sudova, uvjeti za imenovanje i napredovanje sudaca, prava i dužnosti sudaca i dr.
Izvršna vlast, uz neobvezujuće mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda, propisuje Okvirna mjerila za rad sudaca – tzv. sudačku normu, tj. koliko je kojih vrsta predmeta sudac dužan donijeti tijekom kalendarske godine. Sudačka norma jedan je od glavnih parametara funkcioniranja sudbene vlasti.
Izvršna vlast, putem pravosudne uprave, ima jake nadzorne mehanizme nad obavljanjem poslova u sudovima (osim, naravno, nad sâmim suđenjem, tj. rješavanjem sudskih predmeta – u protivnom bi službenici u suđenju nadzirali suce). Izvršna vlast ima i ovlast iniciranja stegovnog postupka protiv suca.
Ljudski i materijalni resursi
Niti jedno službeničko radno mjesto u sudovima ne može popunjeno bez prethodnog odobrenja izvršne vlasti. Odobrenje izvršne vlasti potrebno je i za donošenja pravilnika o unutarnjem redu svakog suda. Izvršna vlast donosi godišnje planove prijma u državnu službu u pravosudnim tijelima. Prijam sudačkih vježbenika u cijelosti je u domeni izvršne vlasti.
Ne samo u pogledu ljudskih, već i materijalnih resursa sudova, sve bitne ovlasti u rukama su izvršne vlasti (financijski planovi, opremanje sudova, uvjeti rada i sl.). Na višoj (proračunskoj) razini, posrijedi su i ovlasti zakonodavne vlasti.
Kadrovske ovlasti
Preostaju personalne ovlasti u ingerenciji Državnog sudbenog vijeća (DSV). Samo ovdje sudbena vlast doista ima zbiljsku (djelomičnu) autonomiju, putem većinske (7 od 11), ali ne isključive zastupljenosti u DVS-u. U DSV-u su zastupljeni i saborski zastupnici (2), te sveučilišni profesori pravnih znanosti (2). Za prihvatljivost ovog modela nije ključno što suci čine većinu sastava DSV-a. Naime, približno 1.700 hrvatskih sudaca nisu homogena skupina ljudi jednakih profesionalnih i drugih stajališta, nazora o vlastitom pozivu, životnih iskustava, političkih i drugih uvjerenja. Homogenu skupinu ne čini ni sedam njihovih predstavnika u DSV-u. Stoga su glasovi nesudačkih članova DSV-a nerijetko presudni pri odlučivanju Vijeća.
Što bi preostalo od autonomije sudstva?
Autonomija sudova jedna je u nizu autonomija koje čine konstrukciju demokratske pravne države (pored, primjerice, autonomije odvjetništva, medija, sveučilišta, Hrvatske narodne banke, stručnog rada ustanova i dr.). Ako zakonodavna i izvršna vlast odlučuju o propisima koji vezuju suce i koji uređuju njihov rad, određuju sudačku normu te nadziru sudsko poslovanje, upravljaju ljudskim i materijalnim resursima u sudstvu, je li za ostvarivanje „međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti“, ali i za zbiljsku neovisnost i samostalnost sudova, nužno da te dvije vlasti u većoj mjeri utječe i na kadrovske odluke u sudstvu?
Ako je volja ustavotvorca da imenovanje predsjednika Vrhovnog suda bude isključivo u sferi političkog odlučivanja, zbog čega bi problematična bila volja ustavotvorca da presudnu (premda ne isključivu) ulogu u personalnim odlukama vezanima uz suce stavi u sferu sudačke autonomije? Nemaju li i te ustavne odredbe ustavotvorni, politički i demokratski legitimitet?
Komparativno ne postoji jedan, općeprihvaćeni model organizacije sudbene vlasti. Međutim, nije slučajno da ustavotvorac u nekim zemljama ima povjerenja u koncept imenovanja sudaca od strane političkih tijela (mada, često, nakon nekog oblika filtriranja unutar sudbene vlasti), a u drugima nema. Kao što, s druge strane, nije slučajno da u nekim državama nije potrebno određivati sudačku normu, a u Hrvatskoj očito jest.
Zagovaranje većinske zastupljenosti članova izvan redova sudaca u DSV-u (npr. iz reda „uglednih pravnika“) može imati principijelne nakane, ali se nasukava na hridi zdravog razuma. Pri tome nije odlučno na koji način bi bile definirane kvalifikacije što se traže za izbor takvih članova, već tko ih i u kojoj proceduri bira. Ako ih bira zakonodavna ili izvršna vlast, u nas bi (uglavnom) bili izabrani po političkim kriterijima, moguće u nekoj varijanti sustava kvota, bez obzira kako strogo i gordo bile definirani zahtjevi za njihov izbor. Ima li, pak, ikakve ustavnopravne i/ili zdravorazumske logike da većinu članova DSV-a bira akademska zajednica (tj. da je jedan autonomni nepolitički sustav presudno utječe na kadrovske odluke u drugome autonomnom sustavu). Ako se u sastav DSV-a uvrsti (vrati) predstavnik odvjetnikâ, jasno je da bi konkretni odvjetnik zbiljski bio u povlaštenom položaju pred sudovima (odnosno pred barem dijelom sudaca) u odnosu na druge odvjetnika. Ako se pridodaju pravni stručnjaci iz javne uprave, na umu je potrebno imati da su njihova tijela stranke u sudskim postupcima (upravnim sporovima), ali i da su upravni službenici subordinirani političkim dužnosnicima.
Postojeći instrumenti utjecaja zakonodavne i izvršne vlasti na sudbenu vlast nisu, dakle, ni malobrojni ni slabašni. Sadašnja ravnoteža bila bi (dodatno) narušena kada bi bio umanjen postojeći stupanj autonomije sudstva pri donošenju personalnih odluka. Za podizanje kvalitete suđenja i bez toga postoje dovoljni instrumenti.
doc. dr. sc. Alen Rajko
