Povijest Zakona o općem upravnom postupku i njegova važnost u primjeni

Povijest ZUP-a

Zakon o općem upravnom postupku Kraljevine Jugoslavije 1930.-1941. (1945.)
ZUP izvan snage; pravna pravila 1946.-1956.
Zakon o općem upravnom postupku FNR Jugoslavije 1956.-1991.
Zakon o općem upravnom postupku Republike Hrvatske (preuzeti ZUP) 1991.-2009.
Zakon o općem upravnom postupku Republike Hrvatske 2010.

Do kodifikacije pravila upravnog postupanja u svijetu došlo je izrazito kasno. Početkom druge četvrtine 20. stoljeća, 1925. godine, u Austriji su donesena četiri upravnopostupovna zakona, koji su činili prvu cjelovitu kodifikaciju upravnopostupovnih pravila. Od 1930. godine na području Hrvatske počeo se primjenjivati Zakon o općem upravnom postupku Kraljevine Jugoslavije, koji je donesen po uzoru na Austriju. ZUP Kraljevine Jugoslavije prestao je vrijediti na temelju Zakona o nevažnosti pravnih propisa donesenih prije 6. travnja 1941. godine i za vrijeme neprijateljske okupacije, koji je donesen 1946. godine i sve do 1956. godine primjenjivao se samo kao pravna pravila. Naime, primjena ZUP-a kao pravnih pravila značilo je da su se, iako Zakon formalno nije bio na snazi, njegove odredbe primjenjivale u mjeri u kojoj nisu bile u suprotnosti s tadašnjim pravnim poretkom.

Članak 4. stavak 1. Zakona o nevažnosti pravnih propisa donesenih prije 6. travnja 1941. godine i za vrijeme neprijateljske okupacije:
„Pravna pravila sadržana u zakonima i drugim pravnim propisima spomenutim u čl. 2. ovog zakona, koja u smislu čl. 3. ovog zakona nisu proglašena obaveznim, mogu se po ovom zakonu primjenjivati na odnose koji nisu uređeni važećim propisima, i to samo ukoliko nisu u suprotnosti s Ustavom FNRJ, ustavima narodnih republika, zakonima i ostalim važećim propisima donjetim od nadležnih organa nove države, kao i s načelima ustavnog poretka Federativne Narodne Republike Jugoslavije i njenih republika.“

U bivšoj SFRJ 1956. godine donesen je ZUP kao savezni zakon koji se primjenjuje na području svih republika bivše Jugoslavije i počeo se primjenjivati u travnju 1957. godine. Taj zakon sa svoja 303. članka predstavljao je najopsežniju i najdetaljniju kodifikaciju na svijetu. Izmijenjen je i dopunjen četiri puta, 1965., 1977., 1978. i 1986. godine s ciljem da se ZUP prilagodi promjenama organizacijske strukture javne uprave (usklađivanje s Ustavom SFRJ iz 1963. i 1974.) ili radi pretežito jezičnog usklađivanja, dok su malo mijenjale i nadopunjavale sadržaj pojedinih instituta. On je bio supsidijarni zakon, tj. primjenjivao se u onim upravnim postupcima i u onim pitanjima koja nisu bila regulirana posebnim zakonima.

Republika Hrvatska preuzela je ZUP u svoj pravni sustav 1991. godine Zakonom o preuzimanju Zakona o općem upravnom postupku u Republici Hrvatskoj („Narodne novine“, broj: 53/91.), kojim je provedeno i usklađivanje s organizacijom javne uprave u Republici Hrvatskoj. Zakon o preuzimanju intervenirao je u tekst Zakona tako da je neke odredbe brisao, mijenjao, dopunjavao i terminološki usklađivao. Mijenjale su se odredbe o nadležnosti, nazivima organa, kao i neke procesne odredbe. Ustavni je sud 1996. ukinuo dvije odredbe ZUP-a koje su se odnosile na određene iznimne situacije u kojima se upravni akt donosi prema slobodnoj ocjeni („Narodne novine“, broj: 103/96.). Drugih intervencija u ZUP nije bilo, čak nije objavljen ni pročišćeni tekst. Time je ZUP postao dio pravnog sustava Republike Hrvatske.

Članak 1. Zakona o preuzimanju Zakona o općem upravnom postupku u Republici Hrvatskoj:
„Ovim zakonom preuzima se Zakon o općem upravnom postupku ("Službeni list SFRJ", br. 47/86 - pročišćeni tekst) u Republici Hrvatskoj.
Članak 2.:
Zakon iz stavka 1. ovoga zakona primjenjuje se u Republici Hrvatskoj u cijelosti, ako odredbama ovoga zakona nije drugačije određeno.“

Danas važeći ZUP donesen je 2009. godine, a stupio je na snagu 1. siječnja 2010. godine te njegove prve izmjene i dopune stupaju na snagu 1. listopada 2022. godine.

Važnost primjene ZUP-a

Važnost ZUP-a, odnosno postojanje uređenih pravnih procedura, važno je kako za javnu upravu, tako i za građane i pravne osobe o čijim se pravima i obvezama odlučuje u upravnom postupku uz njegovu primjenu.

U pravnom sustavu postoje tri glavna zakona koja utvrđuju pravila postupanja u pravno uređenim postupcima: Zakon o kaznenom postupku, Zakon o parničnom postupku i Zakon o općem upravnom postupku. Svaki od ovih zakona, u području svoje primjene, odražava pravni i politički razvoj društva. Naime, dok kazneni i parnični postupak u Hrvatskoj vode samo sudovi, upravni postupak vode tijela državne uprave i lokalne samouprave te pravne osobe s javnim ovlastima te možemo reći da se građani s autoritetom državne vlasti najčešće susreću putem upravnog postupka.
Upravni se postupak primjenjuje prilikom ostvarivanja prava u području osobnih stanja građana (npr. pribavljanje različitih osobnih isprava), utvrđivanja obveza građana i pravnih osoba (npr. utvrđivanje porezne obveze), ostvarivanja pojedinih prava zajamčenih Ustavom RH (npr. slobode udruživanja, slobode javnog okupljanja), realizacije poslovnog pothvata (npr. izdavanje građevinske dozvole), itd.

Važnost ZUP-a sadržana je i u samim načelima koja on propisuje:
1. Načelo zakonitosti (članak 5. ZUP-a) – kao temeljno načelo hrvatskog pravnog poretka (članak. 19. Ustava RH)
2. Načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa (članak 6. ZUP-a) – javnopravno tijelo prilikom vođenja postupka i odlučivanja o upravnoj stvari, treba staviti u pravilan odnos ostvarivanje prava stranke i javni interes (članak 16. Ustav RH)
3. Načelo pomoći stranci (članak 7. ZUP-a) – javnopravno tijelo koje vodi postupak dužno je poučiti stranku o njezinim pravima (npr. pouka svjedoku da ima pravo uskratiti svjedočenje - članak 63. stavak 2. i 3., upozorenje stranci da ispravi nedostatke u podnesku - članak 73. stavak 1.)
4. Načelo utvrđivanja materijalne istine (članak 8. ZUP-a) – u postupku je potrebno utvrditi pravo stanje stvari i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari
5. Načelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza (članak 9. ZUP-a) - prilikom vođenja postupka i donošenja odluke službena osoba u javnopravnom tijelu ne može biti ograničena uputama nekog drugog tijela, dužnosnika, nadređenog službenika te prilikom rješavanja upravne stvari javnopravno tijelo (odnosno službena osoba koja vodi postupak) nije vezano izborom dokaznih sredstava ili pravilima dokazivanja nego dokazna snaga svakog izvedenog dokaza ovisi prije svega o uvjerenju službene osobe (Ograničenja načela slobodne ocjene dokaza su utvrđena ZUP-om : javne isprave - članak 60. stavak 2., zapisnik koji, propisno sastavljen, predstavlja javnu ispravu - članak 76. stavak 5., pravomoćna odluka nadležnog tijela kojom je riješeno prethodno pitanje - članak 55. stavak 3.)
6. Načelo učinkovitosti i ekonomičnosti (članak 10. ZUP-a) – u upravnim stvarima postupa se što je moguće jednostavnije, bez odgode i uz što manje troškova, ali tako da se utvrde sve činjenice i okolnosti bitne za rješavanje o upravnoj stvari
7. Načelo pristupa podacima i zaštite podataka (članak 11. ZUP-a) – javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti pristup potrebnim podacima, propisanim obrascima, internetskoj stranici javnopravnog tijela i pružiti im druge obavijesti, savjete i stručnu pomoć ali se u postupku se moraju zaštititi osobni i tajni podaci
8. Pravo stranke na pravni lijek (članak 12. ZUP-a) – pravo na žalbu protiv prvostupanjskih odluka sudova i drugih tijela utvrđeno je člankom 18. Ustava RH
9. Načelo zaštite stečenih prava stranaka (članak 13. ZUP-a) - odluka javnopravnog tijela protiv koje se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravomoćna odluka), a kojom je stranka stekla određeno pravo odnosno kojom su stranci određene neke obveze, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom - s tim se učvršćuje pravnu sigurnost stranaka u upravnom postupku jer pravomoćnost onemogućuje da se među istim strankama o istoj stvari ponovo odlučuje
10. Službena uporaba jezika i pisma (članak 14. ZUP-a) – upravni postupak se vodi na hrvatskom jeziku i latiničnom pismu, ali postupak se može voditi i na drugom jeziku ili pismu koji su u službenoj uporabi pri javnopravnom tijelu kod kojeg se vodi postupak (članak 13. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj („Narodne novine“ br. 51/00. i 56/00.), – „U općinama, gradovima i županijama u kojima je u ravnopravnoj službenoj uporabi jezik i pismo nacionalne manjine, prvo pismeno u postupku dostavlja se stranci na hrvatskom jeziku i latiničnom pismu i na jeziku i pismu nacionalne manjine koji je u ravnopravnoj službenoj uporabi. Jezik i pismo na kojem je predan, odnosno priopćen prvi podnesak stranke, smatrat će se jezikom i pismom kojim se stranka želi služiti u postupku“).

ZUP je opći propis koji primjenjuju sva javnopravna tijela u postupanju u svim upravnim stvarima no svakako uz primjenu pravnog načela lex specialis derogat legi generali jer i dalje su na snazi brojni zakoni koji sadrže postupovne odredbe različite od odredaba ZUP-a, pa službenici javnopravnih tijela i dalje imaju obvezu primjene posebnih postupovnih pravila, koja su propisana posebnim materijalnim zakonima.
Članak 3. stavak 1. ZUP-a utvrđuje uvjete pod kojima se posebnim propisom pitanja postupka mogu urediti različito od ZUP-a:
- mogu se uređivati samo pojedina pitanja upravnog postupka,
- to se može učiniti samo zakonom,
- posebno uređenje mora biti nužno za postupanje u određenom upravnom području i
- posebno uređenje ne smije biti protivno temeljnim odredbama i svrsi ZUP-a.

Slijedom navedene odredbe, u nastavku dajemo primjere zakona koji pojedina postupovna pitanja uređuju drukčije od ZUP-a, ali je prilikom njihove primjene potrebno imati u vidu ZUP, jer se on primjenjuje na barem neka postupovna pitanja.

1. Zakon o upravnim sporovima ("Narodne novine" br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17 i 110/21.). Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima stupio je na snagu 1. listopada 2021. godine. Budući da se njime osigurava sudska zaštita prava i pravnih interesa stranaka povrijeđenih od strane javnopravnih tijela, on je čvrsto povezan sa ZUP-om.
2. Zakon o sustavu državne uprave ("Narodne novine" br. 66/19.) On uređuje temeljna pitanja državne uprave, među njima poslove i organizaciju državne uprave. Poslovi državne uprave su provedba državne politike, neposredna provedba zakona, inspekcijski nadzor, upravni nadzor te druge upravne i stručne poslove. ZUP se primjenjuje prilikom rješavanja upravnih stvari i izdavanja potvrda, što su oblici neposredne provedbe zakona, te u inspekcijskom nadzoru, a mogu doći u obzir i prilikom upravnog nadzora.
3. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine" br. 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13., 137/15., 123/17., 98/19. i 144/20.). Sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave sastoji se od jedinica lokalne samouprave (općine i gradovi) i županija, kao jedinica područne (regionalne) samouprave.
Naime, članak 76. Zakona navodi da upravna tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave u izvršavanju općih akata predstavničkog tijela donose pojedinačne akte kojima rješavaju o upravnim stvarima fizičkih i pravnih osoba. Također, ista u obavljanju povjerenih poslova državne uprave rješavaju u upravnim stvarima u prvom stupnju. Protiv pojedinačnih akata koje donose općinska i gradska upravna tijela, može se izjaviti žalba nadležnom upravnom tijelu županije, a protiv pojedinačnih akata koja u prvom stupnju donose upravna tijela županije i velikih gradova, može se izjaviti žalba nadležnom ministarstvu, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano dok se protiv pojedinačnih akata koje donose upravna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u obavljanju povjerenih poslova državne uprave može izjaviti žalba nadležnom tijelu državne uprave u skladu s posebnim zakonom kojim se uređuje pojedino upravno područje te se za donošenje navedenih akata primjenjuju odredbe ZUP-a.
4. Uredba o uredskom poslovanju ("Narodne novine" br. 75/21.)
Člankom 1. stavkom 3. navodi „Osim na obavljanje poslova državne uprave i provedbu zakona kojim se uređuje opći upravni postupak, odredbe ove Uredbe primjenjuju se i na druge poslove iz djelokruga javnopravnog tijela ako posebnim propisom nije drukčije propisano.“
5. Opći porezni zakon ("Narodne novine" br. 115/16., 106/18., 121/19., 32/20. i 42/20.)
U članku 4. propisuje da ako s istim nije uređeno drugačije, na postupanje poreznih tijela primjenjuje se Zakon o općem upravnom postupku.
6. Zakon o upravnoj inspekciji ("Narodne novine" br. 15/18. i 98/19.)
Između ostalog, upravni inspektori u skladu sa Zakonom o upravnoj inspekciji, u tijelima državne uprave, drugim državnim tijelima, tijelima i upravnim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i u pravnim osobama koje imaju javne ovlasti, nadziru primjenu zakona kojim se uređuje upravni postupak (članak 4. Zakon o upravnoj inspekciji)
7. Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade ("Narodne novine" br. 74/14., 69/17. i 98/19.)
Iako Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade uređuje specifične dijelove postupka izvlaštenja i dalje se u postupku primjenjuju mnoge odredbe ZUP-a ( obavješćivanje, zastupanje stranaka, žalba).

Slijedom navedenog, razvidno je da je ZUP jedan od propisa koji uređuju važan segment sustava pravne zaštite građana, a pravila upravnog postupka koja on sadrži, odražavaju stanje pravnog, političkog i socijalnog poretka i pridonose razvitku društva.

Mirta Brkić-Gverieri, dipl. iur.

Izvori:
Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj, Ivan Koprić Vedran Đulabić
Upoznavanje s novim Zakonom o općem upravnom postupku, Prof. dr. sc. Ivan Koprić
Otvorena pitanja upravnog postupka, Dr. sc. Dario Đerđa, docent