Propisi upravnog prava koriste različite nazive za pojedine subjekte javnog sektora i/ili javnog prava. Primjerice, na području pristupa informacijama, kao i arhivske djelatnosti, to su tijela javne vlasti (članak 5. točka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, "Narodne novine" br. 25/13. i 85/15.; članak 3. točka i) Zakona o arhivskom gradivu i arhivima, "Narodne novine" br. 61/18. i 98/19.).
Zakon o građevinskoj inspekciji ("Narodne novine" br. 153/13. i 115/18.) govori, pak, o tijelu vlasti (članak 12. stavak 1. i članak 44. stavak 1.). Pojam tijela državne vlasti nalazimo, primjerice, u Zakonu o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave ("Narodne novine" br. 33/96., 92/01., 44/06., 58/06., 69/07., 38/09., 100/16. i 73/17.). Tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave uređena su Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine" br. 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 19/13. – služb. proč. tekst, 144/12., 137/15. – služb. proč. tekst, 123/17., 98/19. i 144/20., u nastavku teksta: ZLPS) i Zakonom o Gradu Zagrebu ("Narodne novine" br. 62/01., 125/08., 36/09., 119/14., 98/19. i 144/20., u nastavku teksta: ZGZ).
Niz propisa referira se na pojam javnopravnog tijela, ne uvijek u jednakom značenju tog pojma. U nastavku ovog rada pišemo o javnopravnim tijelima u smislu članka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47/09., u nastavku teksta: ZUP). Posrijedi su tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te pravne osobe koje imaju javne ovlasti, kada, u okviru djelokruga utvrđenog na temelju zakona, postupaju i rješavaju u upravnim stvarima.
Državna tijela
Termin „državna tijela“ širi je pojam, koji obuhvaća tijela državne uprave i druga državna tijela.
Tijela državne uprave normativno su definirana člankom 4. Zakona o sustavu državne uprave ("Narodne novine" br. 66/19.). To su ministarstva i državne upravne organizacije (u pravilu, središnji državni uredi, državne uprave, državni zavodi, državni inspektorati, državna ravnateljstva – v. članak 58. toga Zakona). Mjerodavan je i Zakon o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave ("Narodne novine" br. 85/20.).
Druga državna tijela nisu izrijekom normativno definirana. To su državna tijela koja nisu tijela državne uprave. Primjerice, Hrvatski sabor, Predsjednik Republike, Vlada Republike Hrvatske, Ustavni sud Republike Hrvatske, Državni ured za reviziju, Pučki pravobranitelj, Povjerenik za informiranje1, sudovi, državna odvjetništva i dr. Pojedina druga državna tijela, poput pravosudnih tijela, čine dodatne podskupine unutar drugih državnih tijela.
Tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju:
- predstavničko tijelo – općinsko vijeće, gradsko vijeće, županijsku skupštinu, odnosno Skupštinu Grada Zagreba (članak 27.- 38. ZLPS-a, članak 5. ZGZ-a);
- izvršno tijelo – općinskog načelnika, gradonačelnika, župana, odnosno gradonačelnika Grada Zagreba (članak 39.-48. ZLPS-a, članak 6.-11. ZGZ-a);
- jedno ili više upravnih tijela – odjele, službe i dr. (članak 53.-56.c ZLPS-a, članak 13.-16. ZGZ-a).
Sâma jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave čini pravnu osobu, ali nema položaj tijela. Slično kao u ustrojstvu državne vlasti, gdje pravnu osobnost ima samo Republika Hrvatska, u okviru čijeg aparata djeluju razna državna tijela.
Pravne osobe s javnim ovlastima
Više je vrsta javnih ovlasti, što ih obavljaju pravne i fizičke osobe izvan državnih tijela i izvan aparata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. To su, primjerice, javne ovlasti stanica za tehnički pregled vozila, intervencijske javne ovlasti vatrogasaca, javne ovlasti javnih bilježnika, zapovjednika brodova i dr. No, pojam javnih ovlasti iz članka 1. ZUP-a odnosi se isključivo na javnu ovlast rješavanja upravnih stvari u upravnom postupku, tj. na pravne osobe kojima je zakonom dodijeljena ova vrsta javne ovlasti.
Statusno, najčešće je riječ o javnim ustanovama (npr. Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje). Nešto rjeđe o trgovačkim društvima (npr. komunalna društva), ponekad i o pravnim osobama sui generis, npr. o agencijama koje nemaju položaj državnog tijela. Dijelom posebnih zakona propisano je da se u odnosu na konkretnu pravnu osobu podredno primjenjuju propisi koji vrijede za ustanove (npr. Hrvatske vode, prema članku 198. stavak 4. Zakona o vodama, "Narodne novine" br. 66/19. i 84/21.).
Pravne osobe s javnim ovlastima mogu biti osnovane na svim teritorijalnim razinama javne vlasti (državnoj, županijskoj, općinskoj/gradskoj), u skladu s odredbama posebnog zakona.
Za razliku od državnih tijela i od tijela jedinica lokalne i područja lokalne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima imaju vlastitu pravnu osobnost. Primjerice, bolnica kojoj je osnivač Republika Hrvatska nije tijelo ni ustrojstvena jedinica Ministarstva zdravstva, niti je sveučilište ustrojstveno dio hijerarhije Ministarstva znanosti i obrazovanja. I bolnica i sveučilište pravne su osobe, što ministarstva i njihove ustrojstvene jedinice nisu.
Dodatne napomene
Državna tijela, kao ni tijela jedinica lokalne i područja lokalne (regionalne) samouprave, nemaju svojstvo pravne osobe s javnim ovlastima.
Pravne osobe s javnim ovlastima nerijetko, pak, istodobno imaju i položaj pravne osobe koja obavlja javnu službu (pružatelja javnih usluga). Ova dva statusa se unutar pravnih osoba pojedinih vrsta preklapaju. Ti statusi, međutim, ne proizlaze jedan iz drugoga, niti ih se smije poistovjećivati (više o tome v. npr. u članku objavljenome na ovom portalu pod naslovom Razlike u značenjima pojmova pravna osoba s javnim ovlastima i pravna osoba koja obavlja javnu službu). U svakoj situaciji ponaosob potrebno je utvrditi nastupa li takva pravna osoba u okviru svojih javnih ovlasti ili obavljajući javnu službu (pružanjem javnih usluga). Primjerice, komunalno društvo ili komunalna ustanova nastupa u svojstvu pravne osobe s javnim ovlastima kada donosi upravne akte iz članka 31. Zakona o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine" br. 68/18., 110/18. i 32/20.), a u statusu pružatelja javnih usluga kada komunalne djelatnosti obavlja kao javnu službu (članak 8., vezano uz članak 21.-26. toga Zakona).
Kada pravna osoba nastupa u svojstvu pravne osobe koja obavlja javnu službu (pružatelja javnih usluga), nema položaj javnopravnog tijela iz članka 1. ZUP-a. Međutim, može imati položaj javnopravnog tijela u upravnom sporu (v. članak 2. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“ br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., u nastavku teksta: ZUS). To je zato jer pružatelj javnih usluga ima status tuženika u upravnom sporu radi ocjene zakonitosti postupanja iz članka 157. i 158. ZUP-a, povezano sa člankom 3. stavak 1. točka 2. i člankom 18. ZUS-a.
doc. dr. sc. Alen Rajko
____________________________
^ 1 U kontekstu provedbe kontrole zakonitosti akta Povjerenika za informiranje relevantnih za ostvarivanje ustavnog prava na pristup informacijama javnog sektora, Ustavni sud Republike Hrvatske je, u okolnostima konkretnog slučaja, otklonio stajalište da Povjerenik nema status pravne osobe koja ima javne ovlasti (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2352/2019 od 26. listopada 2021.). To, ipak, po našem mišljenju, ne utječe na zaključak da je, u ustrojstvenom smislu i u svjetlu članka 1. ZUP-a, Povjerenik državno tijelo, a ne pravna osoba s javnim ovlastima (o tome v. i članak 5. točku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama). Status pojedinog aktera može ovisiti o pravnom kontekstu, što se može uočiti i u primjerima iz završnog dijela ovog teksta.
