Donošenjem Zakona o cestama (NN 84/2011., 18/2023., 22/2013., 54/2013., 148/2013., 92/2014., 110/2019., 144/2021., 114/2022., 4/2023. i 133/2023. – u daljnjem tekstu: Zakon o cestama) nastojalo se konačno urediti i objediniti pravni status svih cesta u Republici Hrvatskoj, koje su do tada bile regulirane različitim zakonima, poput Zakona o javnim cestama i Zakona o komunalnom gospodarstvu. Člankom 141. novog Zakona o cestama propisano je da danom njegova stupanja na snagu prestaje važiti članak 3. stavak 8. Zakona o komunalnom gospodarstvu (NN 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. – pročišćeni tekst, 82/04., 178/04., 38/09., 79/09. i 49/11.), kojim je bilo uređeno održavanje nerazvrstanih cesta kao dio komunalne djelatnosti.
Naime, do donošenja navedenog Zakona se vodila rasprava jesu li nerazvrstane ceste javno dobro u vlasništvu jedinica lokalne samouprave ili javno dobro u vlasništvu Republike Hrvatske. Zakon o cestama je dao odgovor na navedeno pitanje.
Naime, člankom 101. Zakona o cestama je propisano kako je nerazvrstana cesta javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi. Ona se ne može otuđiti iz vlasništva jedinice lokalne samouprave niti se na njoj mogu stjecati stvarna prava, osim prava služnosti i prava građenja radi građenja građevina sukladno odluci izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave, pod uvjetom da ne ometaju odvijanje prometa i održavanje nerazvrstane ceste. Jedina iznimka je davanje dijela ceste namijenjenog pješacima (poput nogostupa) u zakup, sukladno posebnim propisima, ako se time ne ometa odvijanje prometa, sigurnost kretanja pješaka i održavanje nerazvrstane ceste. Ako je neka nekretnina lokacijskom dozvolom predviđena za gradnju nerazvrstane ceste, a jedinica lokalne samouprave je stekla vlasništvo nad njom izvlaštenjem ili drugim pravnim poslom, ne može se više otuđiti.
Time je dan vrlo jasan odgovor na pitanje tko je vlasnik nerazvrstane ceste. U praksi će se najčešće u zemljišnim knjigama kao vlasništvo upisivati općina ili grad, kao jedinice lokalne samouprave, dok će također stajati i opis javno dobro u općoj uporabi – nerazvrstana cesta i kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave, što je u skladu s prethodno opisanim čl. 101. i 102. Zakona o cestama.
Na to se nužno vežu i odredbe članka 133. Zakona o cestama koji propisuje da se nerazvrstane ceste evidentiraju u katastru i upisuju u zemljišne knjige kao nerazvrstane ceste, javno dobro u općoj uporabi i kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalaze, neovisno o postojanju upisa vlasništva i/ili drugih stvarnih prava treće osobe. Na upis u zemljišne knjige nerazvrstanih cesta se primjenjuju odredbe članka 128. Zakona o cestama (o upisu nerazvrstane ceste sud donosi rješenje sukladno odredbama Zakona o zemljišnim knjigama).
Već je tijekom donošenja predmetnog zakona, 2011. godine, postalo jasno kako će brojne nerazvrstane ceste postati problematične iz više razloga – neke nisu uopće bile upisane u katastar, a u naravi su egzistirale. Neke su bile upisane kao vlasništvo privatnopravnih osoba i bile su opisane kao potpuno drugačiji tip zemljišta (pašnjaci, vrtovi, livade, itd.). Zatim se, jasno, postavilo pitanje i eventualne naknade koju bi privatnopravne osobe mogle zahtijevati od jedinica lokalne samouprave zbog činjenice da je na nekretninama koje su bile u privatnom vlasništvu odjednom postale vlasništvo, po sili zakona, vlasništvo jedinica lokalne samouprave.
Odluka Ustavnog suda U-I/6326/2011
Odgovore, posljedično i osnovu za kasniji razvoj sudske prakse, dao je Ustavni sud u Odluci U-I/6326/2011 od 07. veljače 2017. godine.
U tom predmetu odlučeno je o objedinjenim zahtjevima za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 133. Zakona o cestama na način da nije prihvaćen prijedlog za njegovu ocjenu.
Podnositelji zahtjeva su, generalno, naglašavali kako se brisanjem prava vlasništva dotadašnjih privatnih vlasnika i upisa Republike Hrvatske, odnosno jedinica lokalne samouprave, vrši „nova konfiskacija“ te su upućivali na činjenicu da Zakon o cestama nije sadržavao niti jednu odredbu kojom bi bio predviđen neki oblik naknade za oduzeto vlasništvo koje je u naravi cesta.
Ustavni sud je otklonio te prigovore iz više razloga – krenuvši od toga da se radi o stjecanju prava vlasništva na temelju zakona na dobrima koja su od javnog interesa. Nadalje, upućuje da Zakon o cestama radi distinkciju između izvlaštenja koje je povezano sa izgradnjom nove ceste, za razliku od upisa prava vlasništva na već postojećim nerazvrstanim cestama koje su dulji niz vremena koriste kao ceste (govorimo o razdoblju i od više desetljeća).
Također, Ustavni sud je naglasio da su osporene odredbe pravno-tehničke prirode, jer je do stjecanja prava vlasništva došlo puno prije izglasavanja samog zakona.
Neovisno o navedenome, vodili su se brojni sudski postupci, čiji je predmet upravo bio zahtjev za naknadom radi upisa jedinice lokalne samouprave na nekretninu koja je bila upisana na ime privatne fizičke ili pravne osobe. Slijedom iznesenog prikazat ćemo nekoliko zanimljivih sudskih odluka.
Sudska praksa kod zastare
Jedna od recentnijih presuda je ona Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske, posl.br. Pž-4828/2024 od 15. siječnja 2025. kojom je potvrđena presuda Trgovačkog suda u Zadru, posl.br. P-37/2023 od 12. studenog 2024. u kojoj je predmet spora tužiteljev zahtjev za isplatom iznosa od 590.602,83 EUR. Ta naknada predstavlja iznos naknade za zemljište koje je oduzeto bez zakonom predviđenog postupka (razlog je izgradnja prometnice). Naime, u konkretnom slučaju proveden je postupak parcelacije u kojem je od dijela dosadašnjih nekretnina uknjiženih kao tužiteljevo vlasništvo formirana čestica koja predstavlja nerazvrstanu cestu i koja je kao takva javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu tuženika kao jedinice lokalne samouprave.
Tijekom postupka se ispostavilo da je sporna narav predmetne nekretnine odnosno okolnost je li riječ o nerazvrstanoj cesti ili o nekretnini koja je tužiteljevo vlasništvo (u naravi dvorište hotelskog kompleksa), a potom i zaključak prvostupanjskog suda o dospijeću sporne obveze i osnovanosti tuženikovog prigovora zastare.
Prvostupanjski sud je odbio tužbeni zahtjev temeljem utvrđenja da je za tužiteljevo potraživanje nastupila zastara. Tužitelj je, naime, tvrdio kako mu je tuženik, jedinica lokalne samouprave, nezakonito oduzeo predmetno vlasništvo nad nekretninom.
Međutim, tijekom postupka utvrđeno je kako da je riječ o nekretnini koja više od 50 godina predstavlja cestu/put koji je poznat svim mještanima tuženika/jedinice lokalne samouprave.
Prvostupanjski sud je zaključio da zastara nastupa kad protekne zakonom određeno vrijeme u kojem je vjerovnik mogao zahtijevati ispunjenje obveze (čl. 214. st. 2. ZOO-a) i počinje teći prvog dana poslije dana kada je vjerovnik imao pravo zahtijevati ispunjenje obveze (čl. 215. st. 1. ZOO-a). Zastara nastupa kada istekne posljednji dan zakonom određenog vremena (čl. 216. ZOO-a), čime prestaje vjerovnikovo pravo na ostvarenje tražbine sudskim putem. U konkretnom slučaju zastarni rok iznosi pet godina te kod oduzimanja zemljišta bez provođenja izvlaštenja počinje teći onog trenutka kada tužitelj više nije bio u mogućnosti tražiti povrat nekretnine, kad je faktično nerazvrstana cesta izgrađena. Pravo na povrat može se ostvariti sve dok nije promijenjena namjena nekretnine i vlasnik zemljišta stječe pravo na naknadu štete (eventualno naknadu zbog stjecanja bez osnove) prema pravilima obveznog prava.
Zaključno, prvostupanjski sud je utvrdio (a drugostupanjski potvrdio) kako je u konkretnom slučaju tuženik postao vlasnik nerazvrstane ceste na temelju zakona i to je njegovo pravo upisano primjenom izričite zakonske odredbe, na osnovi činjenice da ta nekretnina predstavlja nerazvrstanu cestu. Tužitelj je kao nositelj prava vlasništva na takvoj nekretnini, njenim prelaskom u pravni status općeg dobra ili javnog dobra u općoj uporabi izgubio pravo vlasništva i ima pravo na naknadu počevši od dana kad je nekretnina prešla u poseban pravni status. Od tog trenutka je počeo teći zastarni rok od pet godina u kojemu je tužitelj mogao zahtijevati isplatu naknade prema pravilima obveznog prava (rok je počeo teći 28. srpnja 2011., a istekao je 28. srpnja 2016). Kako je tužitelj pokrenuo ovaj postupak 9. lipnja 2017. tuženikov prigovor zastare je osnovan.
Pritom su se i prvostupanjski i drugostupanjski sudovi pozivali na prethodno navedenu Odluku Ustavnog suda posl.br. U-I/6326/2011.
Gledajući prema čl. 1. Protokola 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, provedba postupka izvlaštenja i/ili evidentna izgradnja ceste na određenoj nekretnini tijekom izvjesnog vremena ili pak njena evidentna ustaljena opća uporaba u svojstvu ceste, po prirodi stvari isključuje mogućnost istovremenog „mirnog uživanja“ vlasništva nekretnine. Stoga se stajalište bivših vlasnika o tome da njihovo vlasništvo i dalje postoji u pravilu temelji samo na činjenici da su u vrijeme izvlaštenja ili gradnje cesta izostali odgovarajući upisi nastalih promjena u katastar i zemljišne knjige.
Slično je tako suđeno i u presudi Županijskog suda u Varaždinu, posl.br. Gž-368/2017 od 6. veljače 2018. godine.
Vrijedi istaknuti i drugačiji primjer, kada su sudovi dali za pravo bivšim vlasnicima na naknadu. U presudi Visokog trgovačkog suda RH posl.br. Pž-3790/2021 od 23. ožujka 2022. Ovdje je sud zauzeo stav da tužitelji imaju pravo na naknadu tržišne vrijednosti, a ta naknada je dospjela u trenutku kad je prijedlog tuženika u postupku obnove zemljišnih knjiga prihvaćen i kada je odobreno formiranje posebne parcele i prijenos u novi zk uložak u korist i na ime tuženika. Naime, u tom slučaju, budući da se radi o cesti izgrađenoj na privatnom zemljištu sredstvima prvotužitelja, i kao takva nije bila u općoj upotrebi već je služila stanarima izgrađenih nekretnina te s obzirom na to da nije proveden postupak izvlaštenja, tužitelji su mogli tek od trenutka kada je cesta upisana u zemljišnu knjigu kao „javno dobro u općoj uporabi“, kao neotuđivo vlasništvo tuženika kao jedinice lokalne tražiti naknadu za oduzetu nekretninu.
Postupak izvlaštenja
Imajući u vidu sve prethodno izneseno, odnosno situacije kada su nerazvrstane ceste dulji niz godina već postojale i kada su samo evidentirane u katastru i zemljišnim knjigama, valja reći i kako čl. 105. propisuje da se na nove postupke izvlaštenja nekretnina radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nerazvrstanih cesta primjenjuju propisi o izvlaštenju. Mora se priložiti pravomoćna lokacijska dozvola te parcelacijski elaborat odnosno drugi odgovarajući geodetski elaborat sukladno propisima kojima se uređuje katastar nekretnina. Prijedlog za izvlaštenje nekretnine radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nerazvrstane ceste podnosi jedinica lokalne samouprave ili u ime i za račun jedinice lokalne samouprave pravna osoba koja je ovlaštena upravljati nerazvrstanom cestom sukladno propisima iz članka 107. ovoga Zakona. Vlasnik izvlaštene nekretnine radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nerazvrstanih cesta ima pravo na novčanu naknadu sukladno zakonu kojim je uređeno izvlaštenje, a može mu se umjesto novčane naknade dati u vlasništvo druga odgovarajuća nekretnina u vlasništvu jedinice lokalne samouprave. Također je bitno i naglasiti kako se građenje nove infrastrukture i radovi izmještanja postojeće infrastrukture radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nerazvrstane ceste smatraju u postupku izvlaštenja građenjem, rekonstrukcijom i održavanjem nerazvrstane ceste.
Filip Galić, odvjetnik
Izvori:
U-I/6326/2011 od 07. veljače 2017. godine
Gž-368/2017 od 6. veljače 2018. godine
Pž-3790/2021 od 23. ožujka 2022.
