Izvori financiranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
U nastojanju izgradnje djelotvorne, učinkovite i ekonomične javne uprave bilo je potrebno uspostaviti i djelotvoran sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave u upravnom i financijskom smislu, budući da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju važnu ulogu u upravljanju, organizaciji i izravnom pružanju javnih usluga građanima. U tom smislu, važnu je ulogu igrala fiskalna decentralizacija, čija je prva faza u Hrvatskoj započela 2001. godine, kada je preispitan ukupni zakonodavni i financijski okvir za lokalnu i područnu samoupravu te kada je na županije i veće gradove prebačen određeni broj funkcija u području zdravstva, obrazovanja i socijalne skrbi.
Proces fiskalne decentralizacije načelno podrazumijeva selektivan, osmišljen i financijski potkrijepljen prijenos poslova, nadležnosti i ovlasti s državne, dakle središnje vlasti na niže razine vlasti kao nositelje vlasti na lokalnoj razini. Svrha fiskalne decentralizacije jest davanje potpune ovlasti i odgovornosti za donošenje odluka u pogledu financiranja, upravljanja i izvršavanja poslova nižim raznima vlasti, pri čemu u odnosu na prenesene poslove lokalna razina djeluje slobodno i u svom lokalnom interesu.
Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na različite izvore financiranja kako bi mogle obavljati poslove iz svoje nadležnosti odnosno pružiti u većoj ili manjoj mjeri kvalitetnije javne usluge svojim korisnicima. Temeljni propis kojim se uređuju jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave te financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave je Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine" br. 33/2001., 60/2001., 129/2005., 109/2007., 36/2009., 125/2008., 36/2009., 150/2011., 144/2012., 123/2017., 98/2019., 144/2020.).
Člankom 68. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano da jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave ima prihode kojima u okviru svoga samoupravnog djelokruga slobodno raspolaže. Prihodi jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave moraju biti razmjerni s poslovima koje obavljaju njihova tijela u skladu sa zakonom. Prihodi jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave su:
Nadalje, izvori sredstava i financiranje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, raspodjela prihoda od poreza na dohodak, fiskalno izravnanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te financiranje decentraliziranih funkcija detaljnije su uređeni Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ("Narodne novine" br. 127/2017., 138/2020.). Pritom, poreze sukladno odredbama navedenog zakona čine zajednički porez (porez na dohodak) i lokalni porezi.
Sustav lokalnih poreza uređuje Zakon o lokalnim porezima ("Narodne novine" br. 115/2016., 101/2017.), koji definira lokalne poreze kao poreze koji pripadaju jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Zakon o lokalnim porezima je donesen u sklopu porezne reforme krajem 2016. godine, a njegovim je donošenjem dio odredbi koje reguliraju vlastite izvore odnosno vlastite porezne prihode lokalnih jedinica prebačen iz Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ("Narodne novine", br. 117/93., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08., 25/12., 147/14. i 100/15.), u kojem je ostao samo dio regulative koja se odnosi na zajedničke poreze ili, preciznije, na zajednički porez – porez na dohodak, budući da porez na promet nekretnina više nije zajednički porez.
Iz svega navedenoga proizlazi da Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi navodi prihode (izvore) iz kojih se financiraju jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, dok su prihodi (izvori) financiranja istih detaljno razrađeni u Zakonu o lokalnim porezima i Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Porezi jedinica područne (regionalne) samouprave
Županija je jedinica područne (regionalne) samouprave čije područje predstavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od područnoga (regionalnog) interesa. Porezi koje ubiru jedinice područne (regionalne) samouprave koriste se za unaprjeđenje kvalitete života građana i podmirivanje rashoda. Članak 3. Zakona o lokalnim porezima propisuje da su porezi jedinica područne (regionalne) samouprave:
Porez na nasljedstva i darove plaća se na gotov novac, novčane tražbine i vrijednosne papire (vrijednosnice) te na pokretnine, ako je pojedinačna tržišna vrijednost pokretnina veća od 50.000,00 kuna na dan utvrđivanja porezne obveze. Osnovicu poreza na nasljedstva i darove čini iznos gotova novca te tržišna vrijednost novčanih tražbina i vrijednosnih papira (vrijednosnica), kao i pokretnina na dan utvrđivanja porezne obveze, nakon odbitka dugova i troškova što se odnose na imovinu na koju se plaća taj porez. Osnovicu poreza utvrđuje nadležno porezno tijelo.
Obveznici poreza na nasljedstva i darove su fizičke i pravne osobe koje na području Republike Hrvatske naslijede, prime na dar ili steknu po drugoj osnovi bez naknade imovinu na koju se plaća porez na nasljedstva i darove. Međutim, ako se nasljednik odrekne nasljedstva ili ga ustupi u ostavinskom postupku, porez na nasljedstva i darove plaća osoba kojoj je nasljedstvo pripalo ili joj je ustupljeno. Porez na nasljedstva i darove plaća se po stopi od 4%.
Porez na nasljedstva i darove prihod je jedinice područne (regionalne) samouprave prema prebivalištu ili uobičajenom boravištu ili sjedištu nasljednika ili daroprimatelja. Ako nasljednik ili daroprimatelj nema prebivalište ili uobičajeno boravište ili sjedište na području Republike Hrvatske, porez na nasljedstva i darove prihod je jedinice područne (regionalne) samouprave prema prebivalištu ostavitelja ili darovatelja.
Porez na cestovna motorna vozila plaćaju jednom godišnje pravne i fizičke osobe koje su na dan registracije odnosno ovjere produženja važenja prometne dozvole vlasnici osobnih automobila, motocikala i četverocikala. Iznimno, ako je cestovno motorno vozilo u vlasništvu leasing društva ili pravne ili fizičke osobe koja vozilo daje u najam, ili ako je cestovno motorno vozilo u vlasništvu pravne osobe, a korisnik je podružnica te pravne osobe, obveznik plaćanja poreza je korisnik leasinga ili najma vozila ili podružnica pravne osobe koji su upisani u prometnu dozvolu vozila.
Porez na cestovna motorna vozila plaća se prema snazi motora iskazanoj u kW i godinama starosti vozila, a članak 11. Zakona o lokalnim porezima sadrži točne iznose ovisno o tome radi li se osobnim automobilima, motociklima i četverociklima. Članak 12. Zakona o lokalnim porezima propisuje u kojim slučajevima se ne plaća porez na cestovna motorna vozila.
Porez na cestovna motorna vozila prihod je jedinice područne (regionalne) samouprave prema sjedištu ili prebivalištu vlasnika cestovnog motornog vozila. Iznimno, u slučaju ako je cestovno motorno vozilo u vlasništvu leasing društva ili pravne ili fizičke osobe koja vozilo daje u najam, ili ako je cestovno motorno vozilo u vlasništvu pravne osobe, a korisnik je podružnica te pravne osobe, porez na cestovna motorna vozila je prihod jedinice područne (regionalne) samouprave prema sjedištu ili prebivalištu korisnika leasinga ili najma odnosno podružnice pravne osobe koji su upisani u prometnu dozvolu vozila.
Porez na plovila plaćaju pravne i fizičke osobe koje su vlasnici plovila, a navedeni porez prihod je jedinice područne (regionalne) samouprave na području koje je plovilo registrirano. Porez na plovila plaća se godišnje, ovisno o dužini plovila iskazanoj u metrima, ima li plovilo kabinu ili nema te snazi motora iskazanoj u kW, prema iznosima navedenim u članku 14. Zakona o lokalnim porezima.
Porez na plovila ne plaća se na plovila kojima se obavlja registrirana djelatnost i brodice u vlasništvu domicilnog stanovništva na otocima koje služe za nužnu organizaciju života i održavanje posjeda na otocima.
Porez na automate za zabavne igre je porez čiji su predmet oporezivanja automati za zabavne igre koji se stavljaju u uporabu u zabavnim klubovima, ugostiteljskim objektima, javnim objektima i drugim javnim prostorima. Obveznik poreza na automate za zabavne igre je pravna ili fizička osoba koja automate za zabavne igre stavlja u uporabu u zabavnim klubovima, ugostiteljskim objektima, javnim objektima i drugim javnim prostorima.
Porez na automate za zabavne igre plaća se mjesečno 100,00 kuna po automatu, prema mjestu gdje se automat za zabavne igre stavlja u uporabu te je sukladno tome prihod jedinice područne (regionalne) samouprave prema mjestu gdje se automat za zabavne igre stavlja u uporabu.
Porez se ne plaća na automate za zabavu vrste biljar ako imaju na vidnom mjestu istaknutu markicu Hrvatskog biljarskog saveza.
Porezi jedinica lokalne samouprave
Jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi. Općina je jedinica lokalne samouprave koja se osniva, u pravilu, za područje više naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu, te koja su povezana zajedničkim interesima stanovništva.
Grad je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto koje ima više od 10.000 stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu. U sastav grada kao jedinice lokalne samouprave mogu biti uključena i prigradska naselja koja s gradskim naseljem čine gospodarsku i društvenu cjelinu te su s njim povezana dnevnim migracijskim kretanjima i svakodnevnim potrebama stanovništva od lokalnog značenja.
Iznimno, gdje za to postoje posebni razlozi (povijesni, gospodarski, geoprometni), gradom se može utvrditi i mjesto koje ne zadovoljava prethodno navedene uvjete.
Prema članku 20. Zakona o lokalnim porezima jedinice lokalne samouprave mogu uvesti sljedeće poreze:
Navedeni porezi predstavljaju tzv. opcijske poreze što znači da jedinice lokalne samouprave samostalno odlučuju hoće li svojim odlukama uvesti ove poreze u granicama koje određuje Zakon o lokalnim porezima.
Obveznicima poreza na dohodak sa svoga područja predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može svojom odlukom propisati plaćanje prireza porezu na dohodak, i to:
Prirez porezu na dohodak plaća se po stopi koju utvrdi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave svojom odlukom i pripada jedinici lokalne samouprave na području koje je prebivalište ili uobičajeno boravište obveznika plaćanja prireza porezu na dohodak.
Vidljivo je da gradovi odnosno općine imaju ograničenu autonomiju u ostvarivanju prihoda od prireza porezu na dohodak, budući da im je omogućeno uvesti prirez porezu na dohodak i samostalno odrediti visinu stope, a samo do one maksimalne koju je propisala središnja država.
Porez na potrošnju plaća se na potrošnju alkoholnih pića (vinjak, rakiju i žestoka pića), prirodnih vina, specijalnih vina, piva i bezalkoholnih pića u ugostiteljskim objektima. Obveznik poreza na potrošnju je pravna i fizička osoba koja pruža ugostiteljske usluge.
Osnovicu poreza na potrošnju čini prodajna cijena pića koje se proda u ugostiteljskim objektima, a u koju nije uključen porez na dodanu vrijednost. Porez na potrošnju plaća se po stopi do 3%, a predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave na području kojem je obavljena prodaja pića. Iz navedenog proizlazi kako jedinice lokalne samouprave nemaju poreznu autonomiju u donošenju ovog poreznog oblika te ne mogu samostalno bitno utjecati na visinu prikupljenih prihoda.
Porez na kuće za odmor plaćaju pravne i fizičke osobe koje su vlasnici kuća za odmor, a plaća se od 5 do 15 kuna/m2 korisne površine kuće za odmor. Visinu poreza na kuće za odmor propisuje svojom odlukom predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, a porez je prihod jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi kuća za odmor.
Porez na kuće za odmor ne plaća se na kuće za odmor koje se ne mogu koristiti zbog ratnih razaranja i prirodnih nepogoda (poplava, požar, potres) te starosti i trošnosti. Isto tako, porez na kuće za odmor ne plaća se na kuće za odmor za vrijeme dok su u njima smješteni prognanici i izbjeglice te na odmarališta u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koja služe za smještaj djece u dobi do 15 godina.
Dakle, u slučaju poreza na kuće za odmor, središnja državna vlast propisuje poreznu osnovicu, izuzeća i porezne stope u određenim granicama. Gradovi odlukama gradskih vijeća donose odluke o konkretnoj poreznoj visini poreza na kuće za odmor, ali u granicama koje su zakonski utvrđene, što znači da gradovi imaju ograničenu poreznu autonomiju i kod tog poreza.
Porez na korištenje javnih površina plaćaju pravne i fizičke osobe koje koriste javne površine, a plaća se u visini, na način i pod uvjetima koje propiše predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave svojom odlukom.
Što se smatra javnom površinom svojom odlukom propisuje predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. Porez na korištenje javnih površina prihod je jedinice lokalne samouprave na čijem se području javna površina koristi.
Navedeno znači da lokalni porez koji samostalno mogu uvesti gradovi jest porez na korištenje javnih površina pa gradska vijeća donose odluku o visini plaćanja poreza te definiranju površine u gradu koja se smatra javnom površinom. Međutim, porezni prihodi od poreza na korištenje javnih površina izuzetno su mali i iznose svega 0,3 % prihoda u proračunima gradova. To znači da prihodi od toga lokalnog poreza tek neznatno pridonose ukupnoj poreznoj autonomiji gradova.
Ovlasti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u vezi s utvrđivanjem i naplatom poreza
Člancima 41. - 44. Zakona o lokalnim porezima propisane su ovlasti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u pogledu nadležnosti za utvrđivanje i naplatu poreza. Poslove u vezi s utvrđivanjem i naplatom poreza jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, osim prireza porezu na dohodak i poreza na automate za zabavne igre, obavljaju nadležna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Poslove u svezi s utvrđivanjem i naplatom prireza porezu na dohodak i poreza na automate za zabavne igre obavlja Ministarstvo financija, Porezna uprava.
Iznimno, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može svojom odlukom povjeriti drugoj jedinici lokalne samouprave odnosno jedinici područne (regionalne) samouprave utvrđivanje i naplatu poreza propisanih Zakonom o lokalnim porezima, uz prethodnu suglasnost predstavničkog tijela jedinice lokalne odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave kojoj se poslovi povjeravaju.
Porezna uprava može obavljati poslove u vezi s utvrđivanjem i naplatom poreza jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave na temelju odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave, uz prethodnu suglasnost ministra financija, osim poreza na cestovna motorna vozila.
Također je utvrđeno što jedinice lokalne samouprave mogu propisivati svojim odlukama, u kojem dijelu godine mogu mijenjati te odluke kao i trenutak od kada te odluke stupaju na snagu. Pa tako predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave svojom odlukom utvrđuje:
Odluka predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, kao i odluka predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave iz članka 41. stavka 4. Zakona o lokalnim porezima može se mijenjati najkasnije do 15. prosinca tekuće godine, a primjenjuje se od 1. siječnja iduće godine. Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može tijekom godine donositi odluke o prirezu poreza na dohodak, koje se moraju objaviti u “Narodnim novinama”, a stupaju na snagu prvoga dana u mjesecu nakon mjeseca u kojem su objavljene.
Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave dužne su odluku svog predstavničkog tijela dostaviti Ministarstvu financija, Poreznoj upravi u roku od osam dana od dana njezina donošenja radi objave na mrežnim stranicama Porezne uprave i radi preuzimanja ovlasti za utvrđivanje i naplatu poreza.
Ivan Vidas, struč. spec. oec.
Izvori:
