Uvod
I dalje traje razvoj pravne prakse u pogledu ostvarivanja procesnih prava stranaka u upravnim postupcima i upravnim sporovima u kojima rješavanje upravne stvari ponajprije ovisi o rezultatima sigurnosne provjere, koja u pravilu sadržava klasificirane podatke (najčešće vezane uz nacionalnu sigurnost). Započet je ponajprije odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018. godine. O dotadašnjoj etapi tog razvoja u ovoj smo rubrici pisali u kolumni pod naslovom „Sigurnosne provjere i klasificirani podaci u upravnom postupku i upravnom sporu“. U tom su tekstu navedene i ovdje mjerodavne pravne norme, predstavljena je prevladavajuća upravnosudska praksa, uz uočavanje početka prilagodbe upravne prakse dodatnim procesnim zahtjevima koje su Ustavni sud i upravni sudovi stavili pred javnopravna tijela.
Najnoviju fazu u spomenutom razvoju čine odluka i rješenje Ustavnog suda, broj: U-I-1007/2012 i dr. od 24. lipnja 2020. (dalje: odluka ili odluka USRH-a), kojima su odbijeni zahtjevi za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 2. Zakona o strancima („Narodne novine“, br. 130/11., 74/13., 69/17., 46/18., 66/16. i 53/20.)1 i članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama („Narodne novine“, broj 85/08. i 86/12.). Premda je posrijedi odluka kojom je, u okviru apstraktne kontrole ustavnosti, potvrđena suglasnost navedenih zakonskih odredbama s Ustavom, vrlo opširno obrazloženje odluke sadržava nekoliko novih i sistematiziranje postojećih načelnih stajališta Ustavnih suda relevantnih za rješavanje predmeta primjenom navedenih normi, ali i drugih odredaba koje razumijevaju baratanje s klasificiranim podacima i/ili rezultatima sigurnosnih provjera.
Ne pretendirajući na cjelovitu analizu odluke USRH-a, u nastavku teksta iznosimo nekoliko, po nama, ključnih elemenata sadržaja obrazloženja odluke.
Uvodno ćemo još spomenuti da je upoznavanje stranke s razlozima (ili dijelom razloga) za negativan rezultat sigurnosne provjere putem neklasificiranog sažetka Ustavni sud ocijenio pravno prihvatljivim u dijelu slučajeva. Ova je upravna praksa u novije doba razvijena upravo pod utjecajem odluka Ustavnog suda i upravnog sudstva. K tome, Ustavni sud je potvrdio važnost zaštite izvora i metoda prikupljanja informacija koje čine podlogu za zaključak sigurnosne provjere, na što je također dosad ukazivano u dijelu upravnosudskih odluka.
Procesni mehanizmi na raspolaganju javnopravnim (upravnim) tijelima i upravnim sudovima
Ustavni sud zaključio je da zakonske odredbe ustavnost kojih je ocjenjivao ne utječu na bit prava na učinkovitu i pravičnu pravnu zaštitu, niti ovlašćuju nadležna upravna tijela na uskratu razloga odbijanja ulaska odnosno boravka u Republici Hrvatskoj, osim u iznimnim okolnostima. Usto, javnopravna (upravna) tijela i upravni sudovi na raspolaganju imaju procesne mehanizme (instrumente) kojima mogu zadovoljiti pretpostavke učinkovitosti pravne zaštite stranaca kojima je uskraćena dozvola ulaska i boravka na području Republike Hrvatske iz razloga nacionalne sigurnosti. Ovo ujedno obvezuje navedena tijela i sudove da te instrumente i koriste, ispunjavajući time svoje ustavne i zakonske zadaće.
Naročito je važno da odgovarajuća zaštita bude pružena već u upravnom postupku, ne samo zato jer se u tom postupku primarno rješavaju upravne stvari, već i kako bi stranka mogla odlučiti je li korisno obratiti se sudu (npr. t. 20.8. obrazloženja odluke).
Pritom je Ustavni sud detaljno raščlanio postupovne mehanizme koje su javnopravna tijela ovlaštena i dužna poduzimati u upravnom postupku (t. 20. i 21. odluke). Naglasak je stavljen na ovlasti i dužnosti Povjerenstva za žalbe, tj. drugostupanjskog tijela, odnosno tijela koje donosi konačnu odluku.2 Povjerenstvo je dužno u svakom predmetu odlučiti o dva zasebna, ali vezana pravna pitanja. Prvo se odnosi na dostatnost odnosno uvjerljivost razloga zbog kojih je dotičnu osobu opravdano smatrati rizikom za nacionalnu sigurnost u mjeri koja zahtjeva uskratu boravka u Hrvatskoj, na podlozi konkretnih, objektivno utvrđenih činjenica, a ne tek naznaka, sumnji ili mišljenja. Drugo pitanje tiče se ocjene razmjernosti mjere uskrate uvida stranke u razloge na temelju kojih je donesena ocjena o postojanju spomenutog rizika. Da bi ispunilo svoju ulogu, Povjerenstvo mora u dovoljnoj mjeri biti upoznato s razlozima odlučnima za negativno mišljenje nadležne sigurnosno-obavještajne agencije.
Nije realno očekivati da bi upravni sudovi prihvaćali možebitnu praksu javnopravnih tijela kojom bi suštinsko odlučivanje u ovim predmetima bilo „prebačeno“ na sud, bez stvarnoga prethodnog ispunjavanja zadaća javnopravnih tijela. Na umu je potrebno imati i da se „pravo na žalbu, odnosno drugu pravnu zaštitu kao što je upravna tužba, može učinkovito ostvarivati samo ako niže tijelo sudbene ili upravne vlasti koje je donijelo osporavani akt navede i obrazloži razloge za taj akt“ (t. 20.9. odluke).
Zadaće upravnih sudova bile su istaknute i u ranijim odlukama Ustavnog suda i u znatnoj mjeri primjenjivane u dosadašnjoj upravnosudskoj praksi. Iz obrazloženja odluke (t. 20.) izdvajamo naglasak općenito primjenjiv na ustavnu ulogu sudbene vlasti: riječ je o grani državne vlasti koja je neovisna od razloga političke prirode o kojima ovise kako zakonodavna tako i izvršna grana.3
Kontekst europskog prava
Pored normativnog okvira definiranog Ustavom Republike Hrvatske i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (čiju interpretaciju Ustavni sud već godinama dosljedno ugrađuje u svoje odluke), odluka USRH-a sadržava opširno i precizno referiranje na ovdje mjerodavne izvore prava Europske unije i na praksu Suda Europske unije. Radi se o pregledu koji pravnim praktičarima može biti koristan ne samo prilikom rješavanja spomenutih vrsta predmeta. To, prije svega, vrijedi za norme i praksu vezane uz temeljna prava postupovne naravi.
Uz to, potrebno je primijetiti i da postoje odluke nadležnih tijela čiji učinak nije vezan samo uz javni interes Republike Hrvatske, već je od interesa i za Europsku uniju (npr. t. 16. odluke). Korisno je u pravnoj praksi osvijestiti objedinjeno promatranje javnog interesa u predmetima koji uključuju europski aspekt.
Europsko pravo i njegova implementacija (i) kod primjene mjera ograničavanja prava do kojeg dolazi u predmetima kojima je posvećen ovaj rad uspostavlja, između ostalog, standard stroge nužnosti, uz poštovanje skupa pretpostavki čiji je cilj strogo ograničavanje korištenja takvom mjerom (t. 18. odluke).
Uravnoteživanje zahtjevâ i rizik nepostupanja javnopravnog tijela po traženju upravnog suda
Za odlučivanje upravnih sudova vrlo je važan i sljedeći dio obrazloženja odluke (t. 22.5. i 22.6.):
„(…) Ustavni sud naglašava kako je Sud EU-a u svrhu zaštite prava na učinkovitu sudsku zaštitu zauzeo strogo stajalište da ako nadležno upravno tijelo ne može postupiti po zahtjevu suda, tada je na sudu da odluku temelji samo na onim elementima koji su mu priopćeni. Ako ti elementi ne omogućavaju ustanoviti osnovanost nekog razloga, sud ga neće uzeti u obzir kao temelj odluke o meritumu spora o kojem odlučuje. Ako međutim nadležno upravno tijelo pruži relevantne podatke ili dokaze, sud mora provjeriti točnost sadržaja navedenih činjenica u odnosu na te podatke ili dokaze te utvrditi njihovu dokaznu snagu (…)“.
Također:
„(…) ako se pokaže da se razlozi koje je navelo nadležno upravno tijelo protive priopćavanju dotičnoj osobi podataka ili dokaza koji su izneseni pred sud, potrebno je na primjeren način uravnotežiti zahtjeve vezane uz pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, pogotovo poštovanje raspravnog načela, i onih koji proizlaze iz sigurnosti EU-a ili njenih država članica ili iz vođenja njihovih međunarodnih odnosa (…). Sa svrhom takve ravnoteže dopušteno je koristiti mogućnosti kao što su priopćenje sažetka sadržaja predmetnih podataka ili dokaza. Neovisno o korištenju takvih mogućnosti, na sudu je utvrditi je li i u kojoj mjeri uskraćivanje povjerljivih podataka ili dokaza osobi koje se tiču i s time povezana nemogućnost te osobe da iznese svoja očitovanja o njima takvo da može utjecati na dokaznu snagu povjerljivih dokaza (…).“
Zaključak
Odlukom USRH-a dodatno je razrađena pravna interpretacija propisa mjerodavnih za rješavanje spomenutih vrsta upravne stvari, ali je sistematizirano iznesena i „šira slika“ domaćih i europskih pravnih izvora i sudske prakse. Ovaj objedinjeni pregled može biti koristan pravnim praktičarima u raznim vrstama njihovih aktivnosti.
Generalno, dva su temeljna obilježja pristupa Ustavnog suda zauzetog u odluci:
- pravno utemeljeno i adekvatno uravnoteživanje između zahtjeva osiguranja temeljnih prava stranke i zahtjeva zaštite javnog interesa;
- konkretizirano rješavanje upravnih stvari, vodeći računa o posebnostima konkretnog slučaja, što razumijeva i konkretizirano obrazlaganje (negativnih) odluka.
S ovim su zahtjevima pri rješavanju sporova na spomenutome upravnom području upravni sudovi suočeni već nekoliko godina. Stoga će glavni izazov za ispunjavanje tih zahtjeva u idućem razdoblju biti na javnopravnim tijelima u upravnom postupku, u prvom redu na Povjerenstvu za žalbe.
doc. dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Uključujući neprihvaćanje prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom navedene odredbe Zakona o strancima.
U odnosu na ovu odluku i rješenje Ustavnog suda dvoje sudaca iznijelo je izdvojena mišljenja, što su dostupna uz tekst odluke i rješenja.
^ 2 Bez obzira na rezerve iznesene u odluci Ustavnog suda u pogledu razine ovlasti prvostupanjskih tijela (policijskih uprava i policijskih postaja) u ovovrsnim predmetima (npr. t. 20.4. odluke), ne mislimo da je ova tijela nužno a priori isključiti iz odgovarajućeg upoznavanja stranke s razlozima negativnog rezultata sigurnosne provjere. To, prije svega, ovisi o procjeni Ministarstva unutarnjih poslova (čiji su službenici i članovi drugostupanjskog tijela) koje službene osobe će certificirati za pristup klasificiranim podacima.
^ 3 Ovo je napose važno u upravnom sudovanju, koje je u demokratskim pravnim državama uspostavljeno upravo kao neovisan nadzor zakonitosti pojedinačnih odluka upravnih tijela (dijela izvršne vlasti), koja tijela su u svom radu zbiljski ponekad pod pritiskom uzimanja u obzir razloga političke prirode.
Zanimljivo je i ukazivanje Ustavnog suda (t. 22.7. odluke) na ovlast upravnog suda da, po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke, na sudjelovanje u sporu u svojstvu zainteresirane osobe pozove i javnopravno tijelo koje smatra da sudska odluka može imati učinak na prava i pravne interese koje to tijelo štiti na temelju zakona (čl. 19. st. 2. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17.; o tome v. npr. i kolumnu objavljenu u ovoj rubrici pod naslovom „Vrste zainteresiranih osoba u upravnom sporu“). S time u vezi, Ustavni sud izrijekom spominje pučkog pravobranitelja.
