Nacionalni sportski savezi kao obveznici provođenja savjetovanja sa zainteresiranom javnošću

Sportske udruge kao obveznice provođenja savjetovanja

Prva premisa zaključka koji će dati odgovor na postavljeno pitanje u ovom radu presudno ovisi o činjenici predstavljaju li neke sportske udruge tijela javne vlasti u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama (dalje: ZPPI).² Naime, upravo iz spomenutog zakonskog akta proizlazi obveza „objave dokumenata u svrhu savjetovanja s javnošću“ kako se zakonskom terminologijom označava e-savjetovanje. Još preciznije, čl. 11. st. 1. ZPPI-ja predviđa opisanu obvezu na sljedeći način:

„Tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima dužne su provoditi savjetovanje s javnošću pri donošenju zakona i podzakonskih propisa, a pri donošenju općih akata odnosno drugih strateških ili planskih dokumenta kad se njima utječe na interese građana i pravnih osoba.“

St. 2. istog članka propisuje temeljni način ispunjenja obveze u smislu mjesta objave akata koji se stavljaju na javno savjetovanje:

„Savjetovanje s javnošću tijela državne uprave provode preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanja s javnošću, a druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima preko internetske stranice ili preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanje s javnošću, objavom nacrta propisa, općeg akta odnosno drugog dokumenta, s obrazloženjem razloga i ciljeva koji se žele postići donošenjem propisa, akta ili drugog dokumenta, sastavom radne skupine koja je izradila nacrt, ako je odlukom čelnika tijela radna skupina osnovana te pozivom javnosti da dostavi svoje prijedloge i mišljenja.“

Dakle, ako u ovom trenu ispitujemo eventualnu obvezu sportskih udruga da provode e-savjetovanje o svojim općim aktima tada to moramo ustanoviti prema st. 1. čl. 11. ZPPI-ja ili drugačije rečeno moramo ustanoviti spadaju li sportske udruge u neku od navedenih skupina obveznika provođenja e-savjetovanja. Prilično je jasno da sportske udruge nisu tijela državne uprave odnosno državna tijela a još manje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave pa jedino ostaje zaključiti kako sportske udruge mogu spadati u kategoriju pravnih osoba s javnim ovlastima. Ključna karakteristika ove skupine obveznika primjene čl. 11. ZPPI-ja jest posjedovanje javnih ovlasti.

Provjera posjedovanja javnih ovlasti od strane sportskih udruga pretpostavlja analizu matičnog propisa u području sporta a to je Zakon o sportu (dalje: ZOS).³ Ovaj propis statuira više vrsta pravnih osoba – uglavnom udruga – u sustavu sporta no samo u slučaju jedne vrste sportskih udruga izrijekom normira javne ovlasti. Riječ je o nacionalnim sportskim savezima i njihovim ovlastima nabrojanim u čl. 37, st. 5. ZOS-a. U slučaju svih ostalih sportskih udruga dodijeljene im ovlasti nemaju kvalifikativ „javni“ što konačnu ocjenu o (ne)posjedovanju odgađa i čini ovisnim o tumačenju istih tih ovlasti. Tome nasuprot ovlasti nacionalnih sportskih saveza iz citirane norme ZOS-a formalno su i legalno javne pa ih kao takve treba analizirati ali i primjenjivati. Osim toga, izrijekom je navedeno da se radi o ovlastima koje se realiziraju donošenjem odnosno regulacijom putem općih akata što ne ostavlja ni milimetar sumnje u kontekstu naše analize.⁴ Zbog ekonomičnosti naša analiza nastavlja se isključivo s ovlastima koje su legalno definirane kao javne, dakle s ovlastima nacionalnih sportskih saveza iz čl. 37, st. 5. ZOS-a. U ovom trenu, dakle, možemo ustvrditi da postoji formalna pravna osnova za shvaćanje kako su nacionalni sportski savezi obveznici provođenja e-savjetovanja i to barem u jednom dijelu ovlasti koje posjeduju. Koje su to ovlasti te kako bi nacionalni sportski savezi morali realizirati svoju obvezu predstavljaju teme sljedećeg dijela ovog rada.

Realizacija obveze provođenja e-savjetovanja

Radi lakšeg praćenja i analize najprije navodimo st. 5. čl. 37. ZOS-a koji glasi:

„Nacionalni sportski savez, kao javnu ovlast, općim aktom uređuje:

– sustav natjecanja u sportu za koji je osnovan, i to najmanje jednu godinu prije početka primjene tog sustava

– materijalne, tehničke i stručne uvjete za učlanjenje sportskih klubova u svoje članstvo u odgovarajućem sportu

– način licenciranja stručnih kadrova sukladno ovome Zakonu

– način registracije sportaša

– prava i obveze sportaša i sportskih klubova članova saveza

– pravo nastupa stranih sportaša za sportske klubove u Republici Hrvatskoj

– disciplinsku odgovornost osoba u sustavu sporta

– prava i obveze sportskih sudaca i zdravstvenih djelatnika, ako ova pitanja ne uređuju strukovne udruge navedenih osoba

– druga pitanja iz svoje nadležnosti sukladno ovome Zakonu te pravilima svjetskog i europskog saveza pripadajućeg sporta.“

Očito je kako se radi o nizu ovlasti koje nisu navedene po načelu „zatvorenog kruga“, već je u posljednjoj alineji ostavljena generalna klauzula koja pokriva i brojne druge, sadašnje i buduće, ovlasti nacionalnih sportskih saveza.⁵ Za sve ovlasti iz citirane norme postoji jasno uspostavljena te formalna veza s obvezom reguliranja putem općih akata. To nastavno znači kako će nacionalni sportski savezi realizaciju ovih ovlasti morati izvršiti putem donošenja odgovarajućih općih akata. Zaključak koji slijedi iz toga je jasan; svim općim aktima kojima se realiziraju javne ovlasti mora prethoditi e-savjetovanje ili prethodno savjetovanje sa zainteresiranom javnošću.

Prema čl. 11. ZPPI-ja nacionalni sportski savezi imaju dvije mogućnosti kako primarno realizirati ovu obvezu; prvo, to mogu učiniti preko središnjeg državnog internetskog portala ili „u vlastitoj režiji“ pod čime mislimo na objavu svih potrebnih dokumenata (nacrt općeg akta s obrazloženjem razloga i ciljeva koji se žele postići donošenjem propisa, akta ili drugog dokumenta, sastavom radne skupine koja je izradila nacrt, ako je odlukom čelnika tijela radna skupina osnovana te pozivom javnosti da dostavi svoje prijedloge i mišljenja) na vlastitoj internetskoj stranici (argument iz st. 2. čl. 11. ZPPI-ja).

Način realizacije obveze provođenja e-savjetovanja pretpostavlja i cijeli niz drugih obveza koje se nastavno ukratko izlažu. Prva od njih odnosi se na trajanje e-savjetovanja; prema st. 3. čl. 11. ZPPI-ja savjetovanje traje u pravilu 30 dana. Nadalje, nakon isteka rečenog roka potrebno je izraditi i objaviti (na identičnom mjestu na kojem je provedeno savjetovanje) izvješće o savjetovanju koje mora imati odgovarajući sadržaj (st. 4. čl. 11. ZPPI-ja). Dodatno, svi obveznici savjetovanja moraju izraditi i ažurirati godišnji plan savjetovanja za svaku sljedeću godinu a prije kraja tekuće kalendarske godine pri čemu godišnji plan savjetovanja također mora sadržavati cijeli niz podataka (st. 5.-6. čl. 11. ZPPI-ja). Naposlijetku, sva dokumentacija nastala tijekom savjetovanja mora biti čuvana sukladno propisima o arhivskom gradivu (st. 7. čl. 11. ZPPI-ja).

Praksa provođenja obveze e-savjetovanja

Dosad smo argumentirano ustanovili kako su nacionalni sportski savezi one sportske udruge koje su dužne provoditi e-savjetovanje. Ipak, ova spoznaja vrijedit će više ako se spoji makar s preliminarnim pa onda nužno ograničenim uvidom u praksu provođenja ove obveze. Stoga je autor analizi podvrgnuo raspoložive dokumente i podatka iz izvora koji su javno dostupni a koji se odnose na nekoliko nacionalnih sportskih saveza.

Svi savezi koje smo analizirali imaju jedinstven stav; nacionalni sportski savezi ne trebaju provoditi e-savjetovanje jer nisu obveznici čl. 11. ZPPI-ja. Ono što je različito kod pojedinih saveza jest iskazivanje tog stava. Neki savezi rečeni stav izričito potvrđuju dok u drugu skupinu spadaju savezi koji nisu eksplicitni s tim u vezi ali vrlo jasno apstiniraju od bilo koje radnje koja bi se mogla protumačiti kao primjena čl. 11. ZPPI-ja. Ukratko izraženo, niti jedan savez po javno dostupnim podacima ne provodi e-savjetovanje u postupku donošenja općih akata kojima se reguliraju javne ovlasti iz čl. 37. st. 5. ZOS-a. Razlika postoji tako što neki savezi podnose izvješće o primjeni ZPPI-ja, pa iako priznaju obvezanost ovim zakonom, izrijekom tvrde da se na njih ne odnosi obveza iz čl. 11. ZPPI-ja, dok drugi savezi niti ne podnose izvješće o primjeni rečenog zakona niti provode e-savjetovanja u pogledu svojih općih akata – bez obzira radilo se o aktima iz čl. 37. st. 5. ZOS-a ili o nekim drugim općim aktima.⁶

Umjesto zaključka možemo ustvrditi kako obveza provođenja e-savjetovanja koja obuhvaća nacionalne sportske saveze nije zaživjela u praksi. Otpor koji u tom smislu postoji nije objašnjiv u pravnim terminima i/ili argumentima. Štoviše, ne postoji – ili barem nije javno publicirano – pravno zasnovano i koherentno objašnjenje izuzimanja nacionalnih sportskih saveza iz obveze e-savjetovanja. Stav u pitanju još je neobičniji ako se radi o nacionalnim sportskim savezima koji se smatraju obveznicima ZPPI-ja – osim u analiziranom dijelu. Tome nasuprot uvjeren sam da je uvođenje u ZOS odredbe čl. 37. st. 5. razriješilo svaku eventualnu dilemu oko postojanja ove obveze odnosno njezina opsega. Smisleno i sustavno povezivanje ove odredbe s čl. 11. ZPPI-ja odaje nam jasniju i potpuniju sliku o načinu provedbe analizirane obveze kao i zahtjevima koji se u tom kontekstu postavljaju pred nacionalne sportske saveze.⁷ Osim toga, treba uzeti u obzir i pravne posljedice zanemarivanja ove obveze nacionalnih sportskih saveza. Već etablirana praksa Visokog upravnog suda pruža stalne i beziznimne potvrde – u vidu sudskih presuda – kako izostavljanje e-savjetovanja u postupku donošenja općih akata vodi vrlo jasnoj pravnoj posljedici: obesnaživanju u vidu ukidanja takvih općih akata.⁸

Naposlijetku, možemo dodati i zanimljivu činjenicu da je Sigurnosno-obavještajna agencija od prošle godine ušla u sustav e-savjetovanja na istoimenom portalu dok nacionalni sportski savezi to još uvijek nisu učinili. Stoga kao jedini zaključak – bez alternative – vidim što žurnije uključivanje nacionalnih sportskih saveza u sustav e-savjetovanja ili barem dosljednu primjenu analizirane obveze savjetovanja u vlastitom aranžmanu. Imajući u vidu pasivnost koja u ovom smislu postoji već duže vremena – podsjećam ZOS je na snazi od 1. 1. 2023. – smatram da je brzina primjene analizirane obveze od najveće važnosti. U uvjerenju da će vrlo skoro tako i biti te da će se djelovanje nacionalnih sportskih saveza uskladiti s vrlo jasnim zakonskim odredbama napisan je ovaj rad.

mr. sc. Ivan Šprajc