Nigdar ni tak bilo da ni nekak bilo, pak ni vezda nebu da nam nekak nebu

Dosadašnji razvoj lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj može se ocrtati s nekoliko pokazatelja. Možda najvažnije obilježje tog razvoja je promjena temeljne doktrine na kojoj je građen cijeli sustav teritorijalne samouprave. U sklopu prelaska s polupredsjedničkog na parlamentarni sustav vlasti i ustavnih promjena iz 2000. godine promijenjena je i temeljna koncepcija odnosno doktrina lokalne samouprave. Tako je doktrina upravne decentralizacije koja na teritorijalnu samoupravu gleda kao na produženu ruku središnje države (izražena kroz frazu „lokalna samouprava i uprava“), zamijenjena je modernijom i svakako primjerenijom doktrinom političke decentralizacije koja na teritorijalnu samoupravu gleda kao na samostalnu demokratsku instituciju, neovisnu o političkim odnosima na središnjoj razini (izražena kroz frazu „lokalna i (područna) regionalna samouprava“). Proces značajnije decentralizacije je pokrenut 2001. u četiri upravna resora (osnovno i srednje školstvo, vatrogastvo, zdravstvo i socijalna skrb), ali danas svjedočimo ponovnoj centralizaciji tih resora (npr. socijalna skrb, zdravstvo).

Broj temeljnih lokalnih jedinica – općina i gradova – u protekla je tri desetljeća porastao s inicijalnih 102 općine, koliko ih je bilo u socijalističkoj Hrvatskoj, prvo na 70 gradova i 419 općina, da bi se njihov broj stabilizirao na današnjih 128 gradova i 428 općina. Dakle, broj temeljnih jedinica bio je inicijalno 489, što je za nekih 12 % manje nego danas. Sveukupno, broj temeljnih lokalnih jedinica je u odnosu na socijalističko razdoblje povećan za 81 %. Broj županija ostao je od njihovog uvođenja 1993. do danas nepromijenjen, a Grad Zagreb je od samog početka imao poseban status jer je istovremeno bio grad i županija, što je i dan danas. Pored toga, ukinuto je kolektivno izvršno tijelo (poglavarstvo) i uveden je neposredan izbor izvršnih čelnika, (grado)načelnika, župana i njihovih zamjenika. Njihov je položaj dodatno ojačan jednom od zakonskih izmjena poznatom pod nazivom lex šerif. Kategorija tzv. velikih gradova od preko 35.000 stanovnika uvedena je 2005., ali to je prilično niska granica za status velikog grada koji bi trebao biti motor razvoja. Dekoncentrirana državna uprava egzistirala je prvo u obliku skoro desetak ureda u svakoj županiji, da bi bila objedinjena u jedinstveni ured državne uprave u svakoj županiji i napokon ukinuta 2019. kad su poslovi bivših ureda državne uprave zajedno s osobljem i opremom preneseni u nadležnost županija. Svojevremeno je uvedena mogućnost dobrovoljnog spajanja lokalnih jedinica, ali to nije polučilo nikakvim iole zapaženim rezultatima u pogledu njihovog spajanja. Konstantno su osnivana povjerenstva za decentralizaciju, čak je jedno takvo povjerenstvo u svom nazivu imalo i teritorijalni preustroj, ali je zemlja i dalje ostala značajno centralizirana. Od ukupno 14 zakonskih izmjena temeljnog zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi od 2001. do danas, nijedna nije rezultirala smanjenjem broja lokalnih jedinica.

Još je nekoliko općih pokazatelja stanja lokalne samouprave. Vrijedi spomenuti veliku financijska ovisnost o centralnoj državi, slab stupanj razvijenosti koji je doveo do toga da čak 304 lokalne jedinice (njih 54 %) ima status potpomognutih područja, izostanak pružanja usluga građanima (potpuni izostanak proračunskih korisnika u 240-ak lokalnih jedinica), samo 35 gradova koji su preuzeli na sebe tzv. decentralizirane funkcije, što je tek 6 % svih temeljnih lokalnih jedinica, generalno slab personalni kapacitet u ogromnom broju lokalnih jedinica – prije svega općina – koje imaju jedva nekoliko zaposlenih službenika, potpuni izostanak korištenja mehanizama odlučivanja građana, kao što su lokalni referendumi i građanske inicijative. Itd.

Sve u svemu, pokazuje se da je u proteklih trideset godina Hrvatska izrasla u centraliziranu državu s razmrvljenim sustavom teritorijalne samouprave. Previše je malih lokalnih jedinica koje nemaju praktično nikakav kapacitet za pružanje iole kvalitetnih javnih usluga građanima, pa čak ni kapacitet za temeljno vlastito funkcioniranje. Previše tih jedinica je potpuno ovisno o središnjoj državi i tu nikakva decentralizacija neće pomoći, ako se ne provede okrupnjavanje i stvaranje kapaciteta i pretpostavki za decentralizaciju. Naime, na tanašne nožice ne može se osloniti preveliki teret. Tvrdnja da takve jedinice održavaju nekakav razvoj svojih područja je prilično neodrživa.

Ima dakako i uspješnih primjera. Postoje lokalne jedinice koje su iskoristile svoj povoljan geografski položaj (blizina većeg grada, obalni status i sl.), prirodne i društvene resurse i koliko toliko pokrenule vlastiti razvoj. To donekle popravlja opću sliku stanja, ali ona je i dalje nepovoljna i traži seriozan i strateški pristup danjem razvoju teritorijalne samouprave. Zanimljivo je da među brojnim strategijama koje su se u Hrvatskoj donosile u protekla tri desetljeća nije moguće pronaći strateški dokument koji bi se bavio reformom odnosno razvojem lokalne i regionalne samouprave. Ta se razina javnog upravljanja razvija stihijski, takozvane reforme se vrte oko problema koje trenutni ministri nadležni za teritorijalnu samoupravu po vlastitom nahođenju stave na dnevni red i rješavaju ih iako za njima u većini slučajeva nije bilo neke prijeke potrebe ni stručnog opravdanja.

Hoće li u budućnosti biti značajnijih promjena u pogledu organizacije i funkcioniranja teritorijalne samouprave kao bi se popravili prethodno navedeni uglavnom negativni opći pokazatelji? Sadašnja teritorijalna podjela usprkos svojoj neracionalnosti, pustila je prilično žilave korijene i bit će je se vrlo teško promijenit. Na nju su nasađeni brojni interesi o kojima ovise političke stranke i dok građani osjećaju da taj sustav ne služi zadovoljavanju njihovih potreba, dotle ogroman dio političke klase od tog sustava zapravo prilično dobro živi. Promjene su nužno potrebne, ali one zahtijevaju političku volju i ozbiljan multi-disciplinarni pristup koji će iznjedriti novu teritorijalnu organizaciju primjerenu zahtjevima i potrebama moderne teritorijalne samouprave. Promjene je potrebno pokrenuti u dva velika pravca, a to su teritorijalna reorganizacija, s jedne, i značajna decentralizacija,  s druge strane. Jedno bez drugog naprosto ne ide. To dvoje mora biti u sinergiji. Hrvatskoj treba manji broj daleko snažnijih lokalnih, jednako kao i regionalnih jedinica.

No, promjene svakako nisu nemoguće. Da je tome tako pokazuju brojni primjeri zemalja koje su tom istom tridesetogodišnjem razdoblju smanjivale broj jedinica teritorijalne samouprave. Za pokretanje ozbiljnije rasprave o teritorijalnom ustroju kao trenutno najvažnijem pitanju teritorijalne samouprave u Hrvatskoj, presudna je jaka politička volja kod aktera koji obnašaju vlast i koji jedini bilo kakve promjene mogu provesti. Ohrabruje spoznaja da je politička volja promjenjiva kategorija, pa iako je sada nema, to ne znači da se do nje ne može doći. Javna rasprava i održavanje neke teme živom svakako pridonosi senzibiliziranju javnosti i jačanju političke volje za promjenama.

Što će se dogoditi ako se spomenute promjene ne dogode? Ništa spektakularno što se već ne događa u protekla tri desetljeća. Umjesto da se negativni trendovi zaustave i postupno okreću prema pozitivnim pokazateljima, nastavit će se spirala negativnog gibanja cijelog sustava koji će životariti kao i do sad. No, na sve to kao društvo možemo i dalje nastaviti slijegati ramenima i pomiriti se sa sudbinom, jer kao što je zapisao Miroslav Krleža u Baladama Petrice Kerempuha: „Nigdar ni tak bilo da ni nekak bilo, pak ni vezda nebu da nam nekak nebu“. Nekako ćemo se već kotrljati dalje u neutemeljenoj nadi da nas neće zadesiti sudbina opisana na samom kraju Khevenhillera: „Gda drugog spomenika na grebu mu nebu, neg pesji brabonjek na bogečkem grebu”.