U javnoj sferi evidentno je postojanje sve većeg sukoba interesa u koji su involvirani brojni dužnosnici od visoko rangiranih do nisko rangiranih, što za posljedicu ima različite negativne učinke od koruptivnih radnji, nepotizma, netransparentnosti, nepovjerenja građana u funkcioniranje tijela javne vlasti… Za prevenciju takvih postupanja nužne su strože i efikasnije mjere, za čiju provedbu je potrebno imati i kvalitetan zakonski okvir. Također, u dosadašnjoj praksi pokazalo se da i nakon utvrđenog sukoba interesa i aktera koji su sudjelovali u njemu, oni nisu snosili odgovarajuće sankcije, čime se otvarao prostor za daljnja neetična ponašanja. Stoga je neophodno ojačati položaj i ovlasti nadležnog tijela za odlučivanje o sukobu interesa te uvesti učinkovitije preventivne mehanizme, koji će se dosljednije primjenjivati u praksi.
Prvotni Zakon o sprječavanju sukoba interesa donesen je 2011. godine, te je od tada doživio nekoliko zakonskih izmjena i dopuna, s tim da je mijenjan i odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske 2012. godine. U saborsku proceduru zakonodavac je uputio prijedlog novog zakonskog rješenja o sprečavanju sukoba interesa, kako bi se uvela nova pravila koja će unaprijediti postojeći zakonodavni okvir.
Svrha Zakona o sprječavanju sukoba interesa je sprječavanje sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti, sprječavanje privatnih utjecaja na donošenje odluka u obnašanju javnih dužnosti, jačanje integriteta, objektivnosti, nepristranosti i transparentnosti u obnašanju javnih dužnosti, te jačanje povjerenja građana u tijela javne vlasti.
Shodno tome, u nastavku teksta bit će više riječi o najznačajnijim promjenama koje će proizaći iz novog zakonodavnog okvira o sprječavanju sukoba interesa.
Temeljno je pravilo da u obnašanju javne dužnosti obveznici ne smiju svoj privatni interes stavljati ispred javnog interesa.
Sukob interesa postoji kada su privatni interesi obveznika u suprotnosti s javnim interesom, a posebice kada:
Proširit će se krug obveznika primjene Zakona o sprječavanju sukoba interesa (u nastavku teksta: Zakon), te nadležnosti Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa (u nastavku teksta: Povjerenstvo).
Naime, obveznici primjene Zakona bit će i sljedeće kategorije osoba:
Uzimajući u obzir koruptivni potencijal obveznika javne dužnosti pri obavljanju te dužnosti, na ovaj način nastoji se prevenirati mogući rizik od sukoba interesa, pri čemu se nadležnost Povjerenstva proširuje i na te skupine obveznika.
Nadležna tijela koja odlučuju o imenovanju i/ili razrješenju svih obveznika Zakona, a čije odluke se ne objavljuju u službenom glasilu Republike Hrvatske, dostavljat će bez odgode obavijest o tim odlukama Povjerenstvu.
Proširit će se i definicija poslovnog odnosa, pa će se tako poslovni odnos odnositi na ugovore o javnoj nabavi, kupoprodaju, zakup, najam, državne potpore i druge oblike izravnog stjecanja sredstava od tijela javne vlasti, na koncesije, koncesijska odobrenja i ugovore javno-privatnog partnerstva, osim državnih potpora u slučaju elementarnih nepogoda.
Novina je da će predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave biti dužna donijeti kodeks ponašanja koji će se odnositi na članove predstavničkih tijela i sadržavati odredbe o sprječavanju sukoba interesa, načinu praćenja primjene kodeksa, kao i o tijelu koje odlučuje u drugom stupnju o odlukama predstavničkog tijela o povredama kodeksa koji su u njegovoj nadležnosti. Za ispunjenje te obveze bit će zaduženo tijelo državne uprave nadležno za koordinaciju mjera za sprječavanje korupcije.
Uvest će se nove dužnosti za obveznike, odnosno obveznici će nakon stupanja na dužnost biti dužni urediti svoje privatne poslove kako bi se spriječio predvidljivi sukob interesa, u pravilu u roku od šezdeset dana od izbora ili imenovanja na javnu dužnost. U slučaju dvojbe o postojanju sukoba interesa obveznik je dužan učiniti sve što je potrebno da odijeli privatni od javnog interesa.
Također, s ciljem sprečavanja potencijalnog sukoba interesa, obveznik će biti dužan ako se potencijalni sukob interesa pojavi, deklarirati ga na odgovarajući način, te ga razriješiti na način da zaštiti javni interes (npr. suzdržavanjem od glasovanja). Uz to, obveznik ne smije donositi odluke, odnosno sudjelovati u donošenju odluka koje utječu na poslovni interes s njim povezanih osoba, odnosno poslodavca kod kojih je bio u radnom odnosu u posljednje dvije godine prije stupanja na dužnost. Za nepridržavanje tih pravila predviđene su i odgovarajuće sankcije, odnosno moći će im se izreći opomena, te novčane sankcije.
U pogledu imovinskih kartica propisat će se obveza podnošenja imovinske kartice svake godine i to do 30. siječnja tekuće godine za prethodnu godinu kao i dužnost da obveznici u roku od 15 dana nakon isteka 12 mjeseci od prestanka obnašanja dužnosti podnose Povjerenstvu imovinsku karticu. Uz to, proširit će se i sadržaj imovinske kartice, odnosno podaci koji će se prijavljivati. Tako će imovinska kartica obuhvaćati i podatke o djelatnostima koje je obavljao neposredno prije stupanja na dužnost unazad dvije godine, o članstvima i funkcijama obveznika u drugim pravnim osobama, udruženjima i organizacijama, podatke o udjelima u društvima osoba, kao i u subjektima samostalne djelatnosti, podatke o potraživanjima prema trećim osobama, te podatke o posjedovanju kriptovaluta u iznosu koji je jednak ili veći od jednogodišnjeg neto primitka obveznika.
Regulirat će se i situacija u kojoj obveznik nije podnio imovinsku karticu na vrijeme. Naime, obveznik koji ne podnese imovinsku karticu na vrijeme, bit će je dužan podnijeti sa stanjem koje je vrijedilo na zadnji dan roka za podnošenje, a s ciljem kako bi se izbjegle situacije u kojoj bi netko htio zatajiti imovinu koju ima ili je imao u određenom trenutku.
Povjerenstvo će odmah pokretati postupke protiv osoba koje ne ispune obvezu podnošenja imovinske kartice uz izuzetak obveznika koji su po prvi puta postali obveznici podnošenja imovinske kartice pa će u odnosu na te obveznike, Povjerenstvo prije pokretanja postupka, pisanim putem ih pozvati da ispune imovinsku karticu u roku koji ne može biti kraći od osam dana niti duži od 15 dana od dana zaprimanja pisane obavijesti.
Također, Povjerenstvo će ukoliko podaci redovite provjere upućuju na mogući nesklad ili nerazmjer između prijavljenih podataka u imovinskoj kartici i podataka koji se pribave od nadležnih tijela, takve informacije proslijediti Ministarstvu financija, Poreznoj upravi.
U dijelu Zakona koji se odnosi na ograničenje nakon prestanka dužnosti, propisat će se da obveznici neće moći prihvatiti imenovanje na upravljačke funkcije u pravnoj osobi s kojom je tijelo javne vlasti u kojem je obnašao dužnost za vrijeme obnašanja dužnosti bila u poslovnom odnosu ili su nad njom obavljali nadzorne funkcije, a nije drugačije propisano posebnim zakonom. Navedeno ograničenje primjenjivat će se 18 mjeseci nakon prestanka obavljanja dužnosti. Povjerenstvo će biti dužno provesti postupak iz svoje nadležnosti i obavijestiti obveznika o odluci u roku od 15 dana od dana zaprimanja zahtjeva obveznika za imenovanje, izbor ili sklapanje ugovora ukoliko iz okolnosti konkretnog slučaja proizlazi da ne postoji sukob interesa.
Predmetne zabrane bit će usmjerene i na pravnu osobu u koju bi obveznik nakon obnašanja javne dužnosti bio angažiran, a ukoliko se utvrdi kršenje zabrana, Povjerenstvo bez odgađanja obavještava nadležno državno odvjetništvo.
Treba naglasiti da se to ograničenje neće odnositi na predsjednike i članove uprava trgovačkih društava koja su u većinskom državnom vlasništvu, ukoliko se radi o njihovom imenovanju za članove upravnih tijela i nadzornih odbora drugih trgovačkih društava u većinskom državnom vlasništvu, pri čemu ne mogu obnašati dužnost u više od jednog trgovačkog društva. To će se na odgovarajući način primjenjivati i na predsjednike i članove uprava trgovačkih društava koja su u većinskom vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ukoliko se radi o njihovom imenovanju za članove upravnih tijela i nadzornih odbora drugih trgovačkih društava u većinskom vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Obveznici koji prema posebnim zakonima uživaju pravo na naknadu plaće nakon prestanka dužnosti neće smjeti stupiti u radni odnos u pravnoj osobi ako je ona bila u poslovnom odnosu s tijelom javne vlasti u kojem je obveznik obnašao dužnost, ako prema posebnom zakonu, temeljem prethodno sklopljenog sporazuma, odnosno ugovora s bivšim poslodavcem, imaju pravo povratka na isto ili odgovarajuće radno mjesto. To će se ograničenje primjenjivati i za vrijeme trajanja prava na naknadu plaće nakon prestanka dužnosti propisane posebnim zakonima.
Novim zakonskim rješenjem ojačat će se i status Povjerenstva i to na više razina. Naime, ojačat će se stručni kapaciteti Povjerenstva na način da će se propisati da predsjednik i najmanje dva člana Povjerenstva budu pravne struke.
Kod postupka izbora članova Povjerenstva, umjesto provođenja sigurnosne provjere za sve kandidate s liste, samo će se za kandidate s jedinstvene završne liste provoditi temeljna sigurnosna provjera. S obzirom na to da obveza sigurnosne provjere svih kandidata bespotrebno opterećuje djelatnike sigurnosno-obavještajnog sektora, svrsishodnije je i ekonomičnije provoditi tu provjeru na uži krug kandidata za koje već postoji izgledna mogućnost imenovanja.
Predsjednik i članovi Povjerenstva smatrat će se dužnosnicima u smislu Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika čime će se konačno odrediti opseg prava i obveza Povjerenstva u pogledu statusnih i ostalih prava koja proizlaze iz njihova mandata. Na taj način će se na članove Povjerenstva u cijelosti primjenjivati Zakon o sprječavanju sukoba interesa.
Mandat predsjednika i članova Povjerenstva produžuje se najduže do 6 mjeseci od isteka mandata u slučaju da Hrvatski sabor ne izabere predsjednika i članove Povjerenstva.
Odbor za izbor, imenovanje i upravne poslove Hrvatskog sabora će na prijedlog Povjerenstva, odlukom odrediti jednog od članova Povjerenstva koji će zamjenjivati predsjednika u slučajevima kada je predsjednik spriječen u obavljanju dužnosti u razdobljima kraćim od 6 mjeseci, te u prijelaznom periodu nakon prestanka mandata predsjednika do imenovanja novog predsjednika.
Na primjer, to bi mogle biti situacije u kojoj bi predsjednik Povjerenstva bio spriječen u obavljanju dužnosti u kraćem razdoblju (npr. zbog bolesti) ili ukoliko bi mandat predsjednika iz bilo kojeg razloga trajao kraće od mandata članova Povjerenstva, a kako bi se mogao osigurati kontinuitet u obavljanju te funkcije.
Detaljnije će se urediti i postupak pred Povjerenstvom. Shodno tome, detaljnije će se urediti pitanje izuzeća predsjednika i članova Povjerenstva na način da će se na razloge izuzeća primjenjivati razlozi kojima se uređuje opći upravni postupak (Zakon o općem upravnom postupku), te da će o izuzeću članova Povjerenstva odlučivati Visoki upravni sud rješenjem u vijeću od 3 suca i to na nejavnoj sjednici. Također, prijedlog za izuzeće moći će podnijeti bilo koji član Povjerenstva ili predsjednik (neovisno tko vodi sami predmet), te obveznik koji je stranka postupka.
Ujedno će se detaljnije urediti i rokovi za pokretanje i dovršavanje postupka u odnosu na obveznike kojima je prestala javna dužnost. Naime, Povjerenstvo neće biti ovlašteno pokrenuti postupak protiv obveznika nakon proteka 18 mjeseci od prestanka obavljanja dužnosti, osim ako obveznik nastavi obavljati drugu javnu dužnost. U slučaju pokretanja postupka protiv obveznika koji je prestao obavljati dužnost unutar navedenog roka, taj postupak morat će biti dovršen najkasnije do proteka 24 mjeseca od dana prestanka obavljanja dužnosti, u suprotnom će Povjerenstvo donijeti odluku o obustavi postupka.
Također, Povjerenstvo će biti dužno o postojanju prijave ili saznanjima o mogućem sukobu interesa obavijestiti obveznika i zatražiti njegovo očitovanje u roku od 15 dana od ispunjenja uvjeta za pokretanje postupka. Obveznik će biti dužan dostaviti svoje očitovanje Povjerenstvu u roku od 15 dana od dana dostave obavijesti. Međutim, ako obveznik ne dostavi očitovanje, Povjerenstvo će nastaviti postupak posebno cijeneći tu okolnost. Ujedno, Povjerenstvo će biti ovlašteno na temelju obrazloženog zahtjeva zatražiti i pribaviti potrebne podatke nužne za utvrđivanje činjeničnog stanja od svih tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj, s tim da su nadležna tijela u Republici Hrvatskoj dužna bez odgode, a najkasnije u roku od 15 dana, od dana zaprimanja zahtjeva Povjerenstva, dostaviti zatražene podatke ako njima raspolažu.
Za čelnike tijela koji ne postupe po traženju Povjerenstva i ne dostave tražene podatke, predviđene su i prekršajne sankcije, odnosno kaznit će se novčanom kaznom u iznosu od 2.000 do 10.000 kuna.
Povjerenstvo će biti dužno dovršiti postupak u roku od šest mjeseci od dana dostave obavijesti, uz izuzetak postupanja u odnosu na obveznike kojima je prestala javna dužnost, za što su propisani posebni rokovi kako je prethodno navedeno. Odluka mora biti obrazložena i sadržavati sve elemente rješenja sukladno Zakonu o općem upravnom postupku. Sjednica na kojoj se donosi ta odluka je javna, osim kada to zahtijevaju razlozi zaštite privatnosti, javnog morala ili javne sigurnosti ili kad postoji ozbiljna i neposredna opasnost ometanja rasprave. Obavijest o sjednici morat će se poslati obvezniku osam dana prije početka sjednice, s tim da se odluka dostavlja obvezniku prema pravilima o osobnoj dostavi iz Zakona o općem upravnom postupku. Nakon dostave, odluka se objavljuje na mrežnim stranicama Povjerenstva.
U pogledu pravne zaštite protiv odluke o postojanju sukoba interesa, propisat će se da protiv te odluke neće biti dopuštena žalba, ali će biti moguće pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, koji će odluku o tužbi morati donijeti u roku od 90 dana od dana njenog zaprimanja.
Što se tiče sankcija i dalje se ostavlja mogućnost izricanja administrativnih i prekršajnih sankcija za povrede Zakona. Opomena i novčana sankcija moći će se izreći za sve povrede Zakona, te se u tu svrhu povisuje obvezni minimum novčane sankcije s 2.000,00 kuna na 4.000,00 kuna, što predstavlja 100%-tno povećanje minimalno izrečene novčane sankcije, dok će maksimum ostati isti i iznosit će 40.000,00 kuna.
Bernard Iljazović
