Nacionalni sudovi i tumačenje prava Europske unije

Na samom početku, jedna terminološka napomena – u tekstu ću se osvrnuti na dva pojma: ‘tumačenje’ i ‘nacionalni sudovi’ u pravu Europske unije (EU). Pod tumačenjem podrazumijevam proces određivanja značenja, učinka ili dosega primjene pravnog teksta. Nacionalni sudovi su pak sudovi država članica EU-a.

Kao i u ostalim pravnim sustavima, pitanje tumačenja prava u EU-u je od iznimnog interesa za pravnu znanost i praksu. Neke od osnovnih institucionalnih postavki koje se tiču tumačenja prava EU-a su sljedeće.

Prema članku 19. Ugovora o EU-u (UEU), Sud EU-a ‘osigurava poštovanje prava pri tumačenju i primjeni Ugovora’. Taj mandat Suda EU-a podrazumijeva ne samo autoritativno određivanje značenja, učinaka ili dosega pravnih odredaba prava EU-a, već i načina tumačenja tih odredaba. Drugim riječima, Sud EU-a ima konačnu riječ i o ishodima tumačenja i o pravilima tumačenja prava EU-a, dok su njegove presude obvezujuće za sve nacionalne sudove.¹

Pravila tumačenja prava EU-a su nepisana pravila.² To znači da su ona u naravi običajna pravila čija primjena ovisi o praksi i njihovom prihvaćanju od strane relevantnih pravnih aktera, u prvom redu sudaca. Također, ta pravila se razvijaju kroz sudsku praksu, često u interakciji s pravnom znanošću i doktrinom. U EU-u, pravila tumačenja uspostavlja i oblikuje Sud EU-a kao najviši sud u tom pravnom poretku. Međutim, taj pravni poredak uključuje i nacionalne sudove,³ koji se ponekad nazivaju ‘redovnim sudovima’⁴ i sudovima ‘opće nadležnosti’⁵ u EU-u. Stoga nacionalni sudovi imaju važnu ulogu u primjeni i prihvaćanju pravila tumačenja prava EU-a, čijem razvoju doprinose kroz dijalog sa Sudom EU-a.

Istovremeno, nacionalni sudovi su ti koji rješavaju najveći broj predmeta u kojima se primjenjuje pravo EU-a. U tim situacijama, da bi mogli ispravno primijeniti pravo EU-a, nacionalni sudovi trebaju znati odrediti njegovo značenje i doseg primjene, odnosno trebaju ga ispravno protumačiti. Ukoliko bilo koji nacionalni sud ima dvojbe oko tumačenja prava EU-a temeljem kojeg bi trebao odlučiti u konkretnom predmetu, prema članku 267. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju EU-a (UFEU) slobodan je postaviti prethodno pitanje Sudu EU-a o tumačenju tog prava. Ukoliko istu dvojbu ima nacionalni sud protiv čijih odluka nema pravnog lijeka, prema članku 267. stavku 3. dužan je uputiti prethodno pitanje Sudu EU-a. S obzirom da obvezuje sudove posljednje instance na upućivanje spornih pitanja tumačenja prava EU-a Sudu EU-a, ova odredba se smatra potvrdom ‘monopola’ Suda nad svim pitanjima tumačenja tog prava, kao što je već bilo spomenuto.

Sud EU-a je već u svojoj ranoj praksi pojasnio na koji način je potrebno tumačiti pravo EU-a. Tako je već u jednoj od svojih najvažnijih presuda u predmetu van Gend en Loos, u kojem je uspostavljeno temeljno načelo izravnog učinka prava EU-a, Sud izrekao da je prilikom određivanja značenja i dosega odredaba prava EU-a ‘nužno razmotriti’ njihov ‘duh, međusobne odnose i tekst’.⁶ Drugim riječima, odredbe prava EU-a potrebno je tumačiti u odnosu na njihov cilj ili svrhu (‘duh’), kontekst (‘međusobni odnosi’) i tekst.

Takav pristup tumačenju prava EU-a ne čini se bitno različitim od pravila tumačenja međunarodnog prava, koja su konsolidirana u Bečkoj konvenciji o pravu međunarodnih ugovora iz 1969. godine. Članak 31. Bečke konvencije određuje opće pravilo o tumačenju i kaže da se međunarodni ugovor ‘mora tumačiti u dobroj vjeri, prema uobičajenom smislu izraza iz ugovora u njihovu kontekstu i u svjetlu predmeta i svrhe ugovora’. Drugim riječima, odredbe međunarodnih ugovora potrebno je tumačiti u odnosu na njihov tekst (‘uobičajeni smisao izraza’), kontekst i predmet ili svrhu.

Međutim, u još jednoj ranoj presudi koja je od iznimne važnosti za pravni poredak EU-a, u predmetu Costa protiv ENEL-a, Sud EU-a je izrekao da ranije prozvani ‘novi pravni poredak međunarodnog prava’⁷ predstavlja ‘autonoman izvor prava’ koji je ‘posebne i originalne prirode’,⁸ a koji je različit i od međunarodnog prava i od nacionalnih prava njegovih država članica. Ta se autonomija nužno ogleda i na razini pravila tumačenja. Ona ne bi bila potpuna kada bi se odredbe prava EU-a tumačile po pravilima tumačenja međunarodnog prava ili nacionalnih prava. Isto je primijetio i njemački Ustavni sud u nedavnoj presudi u kojoj je rečeno da ‘posebnosti prava EU-a dovode do znatnih razlika u pogledu važnosti i težine koja se pridaje različitim sredstvima tumačenja’.⁹ Iako, čini se neminovnim da će u određenim situacijama pravila tumačenja prava EU-a ispoljavati neke sličnosti i dodirne točke s pravilima tumačenja međunarodnog ili nacionalnog prava s obzirom na isprepletenost suvremenih pravnih sustava i utjecaj komparativnog prava.

O posebnostima prava EU-a koje utječu na pravila tumačenja tog prava Sud EU-a je govorio u presudi u predmetu CILFIT. U toj presudi, Sud EU-a je uveo iznimku od obveze nacionalnih sudova posljednje instance da mu upute prethodno pitanje, sadržane u članku 267. stavku 3. UFEU-a, u situacijama kada je pravilno tumačenje odredbe prava EU-a ‘toliko očito da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji’¹⁰ – takozvana iznimka ‘acte clair’. Pritom je Sud upozorio da prilikom pozivanja na tu iznimku nacionalni sudovi trebaju uzeti u obzir ‘karakteristike prava [Unije] i posebne teškoće koje predstavlja njegovo tumačenje’,¹¹ istaknuvši potom sljedeće karakteristike: višejezičnost prava EU-a i potrebu usporedbe različitih jezičnih verzija koje su sve jednako vjerodostojne,¹² vlastitu terminologiju i autonomne pojmove prava EU-a koji nemaju nužno isto značenje u nacionalnim pravima,¹³ te konačno dinamičan karakter pravnog poretka EU-a koji nalaže da ‘svaka odredba prava [Unije] treba biti stavljena u svoj kontekst i tumačena u svjetlu sveukupnih odredaba tog prava, svojih ciljeva te stanja razvoja’ u određenom trenutku.¹⁴

U nedavnoj presudi u predmetu Consorzio Italian Management, Sud EU-a je ponovio spomenute posebnosti prava EU-a koje utječu na njegovo tumačenje i obvezu nacionalnih sudova posljednje instance da upućuju prethodna pitanja. Međutim, istovremeno je po prvi put izrekao da nacionalni sudovi koji smatraju da je tumačenje prava EU-a očito van razumne sumnje i odluče ne uputiti prethodno pitanje Sudu već preuzeti odgovornost i samostalno protumačiti to pravo imaju obvezu u svojoj odluci navesti razloge kojima opravdavaju takav zaključak.¹⁵ Ovu obvezu iznošenja razloga i obrazloženja odluka Sud EU-a temelji na sustavu uspostavljenom člankom 267. UFEU-a u svjetlu članka 47. stavka 2. Povelje o temeljnim pravima EU-a koji jamči pravo na pravično suđenje. Potonja odredba Povelje i subjektivna prava koja su njome zajamčena se u praksi Suda EU-a smatraju ključnim elementima vladavine prava.¹⁶ Stoga predmet Consorzio Italian Management predstavlja poveznicu između koncepta vladavine prava u EU-u i tumačenja prava EU-a. Dakle, vladavina prava u EU-u obvezuje nacionalne sudove na obrazloženje njihovih odluka u kojima samostalno tumače pravo EU-a, a takvo obrazloženje bi se sastojalo od uzimanja u obzir i osvrta na pravila tumačenja prava EU-a (svrha­–kontekst–tekst iz predmeta van Gend en Loos) i posebnosti tog prava koje utječu na pravila njegovog tumačenja (višejezičnost–vlastita terminologija i autonomni pojmovi–dinamičan karakter iz predmeta CILFIT).

Iz ovoga proizlazi da je za sve nacionalne sudove važno poznavati pravila tumačenja prava EU-a. Kao jedna od grana vlasti u državama članicama, oni dijele obvezu osiguravanja učinkovite primjene prava EU-a (članci 4. i 19. UEU-a). Nadalje, neobrazloženo ili nepravilno tumačenje prava EU-a od strane nacionalnih sudova može dovesti do povrede prava zajamčenih Europskom konvencijom o ljudskim pravima (EKLJP) i nacionalnim ustavima. U slučaju da nacionalni sud zadnje instance ne uputi prethodno pitanje Sudu EU-a već – pozivajući se na iznimku ‘acte clair’ – odluči samostalno protumačiti primjenjivo pravo EU-a, a pritom ne ponudi nikakvo opravdanje ili to opravdanje bude manjkavo, time može prekršiti pravo na pravično suđenje i učinkovitu pravnu zaštitu zajamčeno člankom 6. EKLJP-a i odredbama ustava država članica EU-a.¹⁷ Na tragu prakse Europskog suda za ljudska prava (ESLJP),¹⁸ svoju praksu o ovom pitanju razvija i hrvatski Ustavni sud.¹⁹

U svom nedavnom istraživanju bavio sam se upravo nacionalnim sudovima i tumačenjem prava EU-a. U okviru prethodnog postupka iz članka 267. UFEU-a, analizirao sam zahtjeve za prethodnu odluku nacionalnih sudova u kojima oni ne samo postavljaju pitanja tumačenja prava EU-a već i predlažu Sudu EU-a odgovore na ta pitanja i navode razloge kojima podupiru predložene odgovore. U tim situacijama sam:

(a) opisivao pravno rasuđivanje nacionalnih sudova i uspoređivao ga s pravnim rasuđivanjem Suda EU-a u presudama koje donosi kao odgovor na zahtjeve za prethodnu odluku, pri čemu se primjećuje da se nacionalni sudovi načelno služe istim vrstama tumačenjskih argumenata kao Sud EU-a i daju im isti sadržaj, što upućuje na postojanje ‘EU načina’ pravnog rasuđivanja;

(b) utvrđivao pravila tumačenja kojima se vode nacionalni sudovi i Sud EU-a prilikom odgovaranja na pitanja tumačenja prava EU-a;

(c) uspoređivao ishode tumačenja koje su nacionalni sudovi predlagali s ishodima tumačenja do kojih je dolazio Sud EU-a, pri čemu se ispostavlja da podudarnost najčešće ovisi o ‘vrijednosno-interesnom određenju’ ishoda tumačenja tj. o tome dovode li ti ishodi do pozitivnih posljedica za pravni poredak EU-a – primjerice, nesmetane primjene prava EU-a, učinkovitije ili više razine zaštite EU subjektivnih prava, i sl.;

(d) uspoređivao nacionalne sudove u odnosu na njihovu uspješnost u predlaganju ishoda tumačenja i sličnost s pravnim rasuđivanjem Suda EU-a; itd.

S obzirom na sve veću primjenu prava EU-a u državama članicama, uključujući Hrvatsku, ova pitanja su od velikog značaja ne samo za pravnu znanost nego i za praksu, posebno domaće sudove i odvjetnike. O svemu navedenom će opširnije biti riječi na predavanju 24. veljače.

dr. sc. Davor Petrić
___________________________
^ 1 Spojeni predmeti 28–30/62 Da Costa ECLI:EU:C:1963:6.
^ 2 Iznimka je članak 52. Povelje o temeljnim pravima EU-a koji određuje opseg i tumačenje prava i načela sadržanih u Povelji.
^ 3 Tamara Ćapeta, Sudovi Europske unije. Nacionalni sudovi kao europski sudovi (Institut za međunarodne odnose 2002.).
^ 4 Rješenje Predsjednika Prvostupanjskog suda u Predmetu T-219/95 R Danielsson i dr. protiv Europske komisije ECLI:EU:T:1995:219, t. 77.
^ 5 Predmet T-51/89 Tetra Pak Rausing protiv Europske komisije ECLI:EU:T:1990:41, t. 42.
^ 6 Predmet 26/62 van Gend en Loos ECLI:EU:C:1963:1, str. 12–13.
^ 7 Ibid.
^ 8 Predmet 6/64 Costa protiv ENEL-a ECLI:EU:C:1964:66, str. 593–594.
^ 9 Bundesverfassungsgericht, 2 BvR 859/15, presuda Drugog senata iz 5. svibnja 2020. o PSP (Public Sector Purchase) programu Europske središnje banke DE:BVerfG:2020:rs20200505.2bvr085915, t. 112.
^ 10 Predmet 283/81 CILFIT ECLI:EU:C:1982:335, t. 16.
^ 11 Ibid., t. 17.
^ 12 Ibid., t. 18.
^ 13 Ibid., t. 19.
^ 14 Ibid., t. 20.
^ 15 Predmet C-561/19 Consorzio Italian Management ECLI:EU:C:2021:799, t. 51. Za moj raniji osvrt na ovu presudu, vidi Davor Petrić, ‘How to Make a Unicorn or “There Never Was an ‘Acte Clair’ in EU Law”: Some Remarks about Case C-561/19 Consorzio Italian Management’, Croatian Yearbook of European Law and Policy, Vol. 17., 2021., str. 307.
^ 16 Predmet C-824/18 A. B. i dr. protiv Krajowa Rada Sądownictwa ECLI:EU:C:2021:153, t. 116.
^ 17 Za raspravu, vidi Anna Wallerman Ghavanini i Clara Rauchegger, ‘Effective Judicial Protection before National Courts: Article 47 of the Charter, National Constitutional Remedies and the Preliminary Reference Procedure’, u: Matteo Bonelli, Mariolina Eliantonio i Giulia Gentile (ur.), Article 47 of the EU Charter and Effective Judicial Protection – Volume 1: The Court of Justice’s Perspective (Hart Publishing, 2022.) str. 45.
^ 18 ESLJP, Dhahbi protiv Italije, br. 17120/09, presuda iz 8. travnja 2014 i Spasov protiv Rumunjske, br. 27122/14, presuda iz 6. prosinca 2022.
^ 19 Ustavni sud Republike Hrvatske, odluka br. U-III-1966/2016 iz 6. prosinca 2016. (Alandžak) i odluka br. U-III-2521/2015 i dr. iz 13. prosinca 2016. (Švicarski franak).