Utjecaj odluke Ustavnog suda na Zakon o najmu stanova

Pred Ustavnim sudom pokrenut je prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom te su ukinuti članci 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n navedenog Zakona. Pokrenut je i postupak za ocjenu ustavnosti i ukinut je članak 6. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova ("Narodne novine" broj 68/18.).

Osporeni članci 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n Zakona o najmu stanova odnose se na zaštićene najmoprimce te se podnositelji zahtjeva pozivaju na ustavna prava zaštićenih najmoprimaca, koja proizlaze iz članka 1. Ustava (Republika Hrvatska kao socijalna država), članka 14. (jednakost svih pred zakonom), članka 16. (ograničenje prava razmjerno naravi potrebe za ograničenjem) i članka 35 Ustava. (štovanje i pravna zaštita osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti).

Uz navedene odredbe Ustava predlagatelji zahtjeva se pozivaju na raniju odluku Ustavnog suda broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998. u kojoj je sud pokazao svijest o tome da su interesi zaštićenih najmoprimaca i najmodavaca nužno suprotstavljeni, ali da je jednako tako nužna zaštita pravnog položaja zaštićenih najmoprimaca. Podnositelji smatraju da gore navedeni članci Zakona o najmu stanova mijenjaju ugovorne odnose i povećavaju najamnine temeljem izračuna najmodavca čime se dovodi u pitanje karakter socijalne države jer se time opterećuje ionako socijalno ugrožene najmoprimce. Navedenim člancima Zakona također nije određeno odgovarajuće pravno sredstvo zaštite zaštićenih najmoprimaca kojim bi se mogli osporavati izračuni najamnine, već najmoprimcima preostaje jedino mogućnost žalbe kada najmodavac pokrene ovršni postupak.

Osobito spornim se smatraju odredbe članka 28.c koje navode kako „1. rujna 2023. godine prestaje pravo zaštićenog najmoprimaca i zaštićenih podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara, osim prava na zaštićenu najamninu i drugih prava najmoprimaca i zaštićenih podstanara stanova koji su u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske“ čime se stavlja u nepovoljniji položaj najmoprimce koji se nalaze u stanovima koji su u vlasništvu države i lokalne samouprave od onih koji se nalaze u stanovima u privatnom vlasništvu.  Navedeni članak u svom stavku 3. omogućuje najmodavcima zaštitu u slučaju da zaštićeni najmoprimac odbije iseliti nakon 1. rujna 2023. pa se tako navodi „Ako se najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac ne iseli iz stana u roku iz stavka 2. ovoga članka, najmodavac, odnosno vlasnik stana može nadležnom sudu podnijeti tužbu za iseljenje iz stana.“ Sudski postupak prema takvim najmoprimcima određen je Zakonom kao hitan.

Jedan od predlagatelja osporava suglasnost Zakona s Ustavom u formalnopravnom smislu jer smatra da izmjene Zakona nisu trebale biti donesene običnom većinom nego kvalificiranom većinom obzirom da se po njegovom mišljenju radi o organskom zakonu kojim se razrađuje pravo na dom kao temeljno ljudsko pravo zaštićeno člankom 34. Ustava a obzirom na činjenicu da će 1. rujna 2023. zaštićeni najmoprimci na temelju tog Zakona izgubiti posjed stanova u kojima stanuju.

Osporavaju se također odredbe članka 28.a koji propisuje da najmodavčev izračun najamnine ima svojstvo vjerodostojne isprave za pokretanje ovršnog postupka u slučaju neplaćanja najamnine dok obračun tzv. slobodno ugovorene najamnine nije vjerodostojna isprava čime se stavlja u nejednak položaj zaštićene najmoprimce u odnosu na ostale.

Temeljem Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta ("Službeni list FNRJ" broj 52/58.) stanovi namijenjeni najmu postali su društveno vlasništvo, a stanari su na temelju odluke nadležnog tijela stekli stanarska prava na nekretninama u društvenom vlasništvu, to jest stekli su posjed stana koji je u tom trenutku u državnom vlasništvu. Problemi nastaju vraćanjem nacionaliziranih stanova u privatno vlasništvo kad vlasnici dobivaju nazad vlasništvo ali ne i posjed nad stanovima. Stanari tih stanova se u njima nalaze desetljećima i većina ih nije u prilici pronaći drugi oblik stanovanja ili kupiti vlastitu nekretninu. Problematiku društvenog vlasništva i stanarskog prava Republika Hrvatska je nastojala riješiti donošenjem Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo ("Narodne novine" broj 27/91.) kojim započinje transformacija stanarskog prava u pravo vlasništva obzirom da Ustav Republike Hrvatske ne poznaje društveno vlasništvo niti pojam stanarsko pravo. Zakon o prodaji stanova tako određuje mogućnost nositeljima stanarskog prava i članovima njihovog domaćinstva kupnju stanova na kojima postoji stanarsko pravo po povoljnijim uvjetima od tržišnih. Izuzeti su od te mogućnosti nositelji stanarskog prava nad stanovima u privatnom vlasništvu i nad stanovima koji su postali društveno vlasništvo konfiskacijom. Stupanjem na snagu Zakona o najmu stanova ukida se stanarsko pravo te se umjesto toga uspostavlja pravni odnos najma neovisno o načinu i vremenu ranijeg stjecanja stanarskog prava.

U svojoj ocjeni Ustavni sud je prvo razmotrio argumentaciju kako je Zakon o najmu stanova organski zakon i samim time je Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova ("Narodne novine" broj 68/18.) trebao biti donesen kvalificiranom a ne običnom većinom. Ustavni sud u svojoj Ocjeni navodi kako Zakon o izmjenama i dopunama Zakona „određuje postepeno povećavanje iznosa zaštićenih najamnina radi njihovog niveliranja s tržišnim najamninama kroz razdoblje od stupanja na snagu Zakona do 31. kolovoza 2023., kao i prestanak zaštićenog najma, te obvezu iseljenja zaštićenih najmoprimaca najkasnije do 1. rujna 2023., ako ne sklope nove ugovore o najmu stana ili ako ZoNS-om nije propisano drukčije.“ Ustavni sud tu podsjeća na ranije zauzeto gledište da bi se neki zakon smatralo organskim on mora razrađivati prava nacionalnih manjina, Ustavom utvrđena ljudska prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela, ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Uzimajući u obzir navedeno Ustavni sud navodi kako „premda se može suglasiti s konstatacijom da učinci osporenog pravnog uređenja najamnih odnosa u Republici Hrvatskoj u osjetnoj mjeri utječu na faktični položaj obiju suprotstavljenih strana, dakle, i najmoprimaca, Ustavni sud je ocijenio da to nije dostatno za ocjenu da bi Zakon o najmu stanova po svojoj pravnoj naravi bio organski zakon.“ Ustavni sud također smatra da se organskim zakonom u smislu prvog dijela rečenice članka 83. stavka 2. može smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet pojedino uređena, Ustavom utvrđena, osobna, politička prava i slobode čovjeka. Zakon o najmu stanova Ustavni sud slijedom navedenog ne smatra organskim zakonom za čije izglasavanje treba kvalificirana većina u Saboru.

U obrazloženju u odnosu na legitimnost cilja i razmjernost osporenih mjera Ustavni sud ne smatra upitnim legitimitet zakonodavnog zahvata u području stambenih odnosa naslijeđenih iz bivše države koji su godinama lišavali prava vlasništva. Ustavni sud ipak zaključuje da je na zakonodavcu „bilo da postigne pravičnu ravnotežu između postavljenih ciljeva i propisanih sredstava.“ Ističe kako je zahvat nerazmjeran ako se cilj postavljen zakonodavnim zahvatom mogao postići blažom mjerom.

U odnosu na članak 14. Ustava -  zabranu diskriminacije i zaštite jednakosti svih pred zakonom, na što su se pozivali pojedini predlagatelji u odnosu na položaj (bivših) nositelja stanarskih prava na stanovima u društvenom vlasništvu i položaja zaštićenih najmoprimaca kao bivših nositelja stanarskih prava na stanovima u privatnom vlasništvu, Sud tu ne nalazi da su predlagatelji na relevantan način argumentirali u kojim bi aspektima i u odnosu na koga skupina zaštićenih najmoprimaca trebala biti »jednaka pred zakonom«, te čime je u odnosu na koga i po kojoj osnovi skupina zaštićenih najmoprimaca diskriminirana. Ustavni sud je u svojem razmatranju nastojao utvrditi je li država nametnula prekomjeran teret zaštićenim najmoprimcima radi zaštite vlasnika stanova s time da je država uzela u obzir činjenicu kako su zaštićeni najmoprimci živjeli u stanovima desetljećima ostvarujući prava koja su inheretna vlasništvu. Zakonodavac je omogućio zaštićenim najmoprimcima pravo prvokupa nad stanovima u posjedu isto kao i prvenstvo prilikom stambenog zbrinjavanja u sklopu državnih programa stambenog zbrinjavanja čime je očito izašla u susret i nastojala zaštiti tu kategoriju najmoprimaca.

Ustavni sud je mišljenja kako zadaća zakonodavca nije ni bila osiguranje pravnog i faktičnog položaja zaštićenih najmoprimcima istovjetnog ili ekvivalentnog onome koji su do sada imali, već zaštita prava vlasnika a da pri tome ne dođe do nerazmjernog zadiranja u prava zaštićenih najmoprimaca. Zahvati zakonodavca prema najmoprimcima moraju biti takvi da ne prelaze mjeru nužnog u danim okolnostima. Međutim, Ustavni sud je utvrdio da je zakonodavac ostvarujući taj cilj zaštite vlasnika nametnuo prekomjeran teret zaštićenim najmoprimcima, ne ispunjavajući pri tome ravnotežu između zaštite vlasnika stanova i zaštite najmoprimaca. Posljedično, Ustavni sud je ukinuo članke 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, )28.k, 28.l, 28.m i 28.n Zakona o najmu stanova.

U odnosu na članak 6. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova ("Narodne novine", broj 68/18.) , Ustavni sud je ukinuo odredbe koje propisuju da danom stupanja na snagu Zakona prestaje pravo najmoprimca i zaštićenog podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara na stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske ako on, njegov bračni drug, životni partner ili član obiteljskog domaćinstva kojega je najmoprimac dužan uzdržavati na dan stupanja na snagu Zakona na području Republike Hrvatske imaju u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje.

Ustavni sud smatra da se radi o osobito nerazmjernom opterećenju samo jedne podskupine zaštićenih najmoprimaca - one koja ima u vlasništvu (odnosno njima bliske osobe) »useljiv« stan ili kuću na području Republike Hrvatske - u odnosu na sve ostale zaštićene najmoprimce. Navedena odredba članka 6. nalaže svim zaštićenim najmoprimcima koji pripadaju toj podskupini iseljenje iz stanova u roku od šest mjeseci od kada vlasnik stana to od njih zatraži, pa takvo zakonsko rješenje podrazumijeva da su osobe na koje se to odnosi prinuđene u navedenom roku preseliti u vlastitu nekretninu, bez obzira kakva ona bila i gdje se nalazila. Suprotno tome zaštićenim najmoprimcima koji u vlasništvu nemaju drugu nekretninu zakon nalaže i dozvoljava rok za iseljenje do 2023. godine uz korištenje niza državnih mjera pomoći čime se očito stvaraju dvije neravnopravne kategorije zaštićenih najmoprimaca.

Ustavni sud je ovom Odlukom iznio niz stavova koji će zasigurno i u budućnosti biti orijentir kod interpretacije prava zajamčenih Ustavom, osobito onih koji se odnose na pravo na stanovanje, pravo vlasništva, te načelo razmjernosti. Želja za zaštitom prava vlasništva očito temeljem ove odluke ne smije do te mjere biti nerazmjerna da bi ugrozilo temeljna ljudska prava osoba koje su ostvarile pravo na posjed stanova temeljem ranijih zakona. Ustavni sud se također ovom odlukom još jednom stavio u zaštitu socijalno ranjivih skupina društva.

Roko Hranjec mag. iur.