Kriteriji javnog razotkrivanja u novijoj praksi Europskog suda za ljudska prava

Godine 2012. bivši zaposlenik PricewaterhouseCoopersa (PwC) Raphaël Halet otkrio je interne dokumente kompanije francuskom novinaru Edouardu Perrinu, pomažući u razotkrivanju cijelog financijskog sustava izbjegavanja plaćanja poreza poznatog kao 'Luxleaks'.

Halet je osuđen za nekoliko kaznenih djela te mu je izrečena novčana kazna od 1000 eura. Podnositelj zahtjeva se zatim žalio na odluku luksemburških sudova ESLJP-u, navodeći da njegova osuda predstavlja nerazmjerno miješanje u njegovo pravo na slobodu izražavanja iz članka 10. Europske konvencije o ljudskim pravima (dalje u tekstu: Konvencija).

2021. godine Sud je (u prvom stupnju)¹ potvrdio prvotnu odluku luksemburških sudova i utvrdio da u konkretnom slučaju nacionalni sudovi nisu povrijedili pravo na slobodu izražavanja podnositelja iz članka 10. Konvencije, osudivši zviždača zbog otkrivanja povjerljivih poreznih dokumenata novinaru tijekom skandala Luxleaks.²

14. veljače 2023. Veliko vijeće je većinom od 12 naprama 5 glasova prihvatilo argumente podnositelja zahtjeva, te utvrdilo da je u konkretnom slučaju ipak došlo do povrede članka 10. Europske konvencije o ljudskim pravima u odnosu na podnositelja.

Odluka Velikog vijeća je iznimno značajna jer se radi o prvom takvom slučaju gdje se postavlja pitanje zaštite zviždača u kontekstu članka 10. Konvencije u privatnom sektoru,³ te se dopunjuje već postojeća praksa Suda po pitanju zaštite zviždača.

Ono što je Sud odbio učiniti bilo je (napokon) dati definiciju pojma zviždač, što je tražio podnositelj zahtjeva. Naime, pojam "zviždač" do danas nije dobio nedvosmislenu pravnu definiciju na međunarodnoj i europskoj razini, a Sud je naveo kako namjerava zadržati pristup suzdržavanja od davanja apstraktne i opće definicije. Pitanje je li pojedinac koji je tvrdio da je zviždač imao koristi od zaštite koju mu daje članak 10. Konvencije zahtijevalo je ocjenu koja je uzela u obzir okolnosti svakog slučaja i kontekst u kojem se dogodio, a ne apstraktni pristup. Zbog navedenog, Sud je, dakle, zadržao dosadašnji pravni pristup i nije davao definiciju „zviždača“.

Činjenice slučaja

Podnositelj zahtjeva je bio zaposlenik poznate međunarodne kompanije PricewaterhouseCoopers (PwC) koja se bavi revizijom, poreznim savjetovanjem i upravljanjem poslovanjem. Konkretno, PwC priprema porezne prijave u ime svojih klijenata i od poreznih vlasti traži tzv. anticipirana porezna rješenja.

Između 2012. i 2014. godine nekoliko stotina ovih povjerljivih dokumenata objavili su različiti mediji, kako bi skrenuli pozornost na vrlo povoljne porezne sporazume sklopljene između PwC-a, koji djeluje u ime multinacionalnih kompanija, i luksemburških poreznih vlasti između 2002. i 2012. (tzv. “ Luxleaks” afera⁴). U 2011. godini jedan bivši zaposlenik PwC-a Antoine Deltour proslijedio je novinaru 45.000 stranica koje otkrivaju detalje tih spornih poreznih sporazuma. Nakon otkrića koja su uslijedila, podnositelj zahtjeva odlučio je 2012. istom novinaru kojem se obratio i Deltour predati četrnaest poreznih prijava multinacionalnih kompanija i dva popratna pisma. Neki od tih ukupno šesnaest dokumenata novinari su iskoristili u drugom televizijskom programu “Cash Investigation” koji je prikazan 2013., godinu dana nakon što je emitiran prvi program na istu temu.

Podnositelj zahtjeva je potom dobio otkaz. Nakon otkaza, osuđen je u kaznenom postupku jer mu nacionalni sudovi nisu priznali status zviždača koji bi mu omogućio da izbjegne osudu. Međutim, bivšem zaposleniku Deltouru sudovi su priznali pravnu zaštitu kao zviždaču i on je, za razliku od podnositelja zahtjeva, oslobođen svih optužbi.

Primjena načela iz predmeta Guja v Moldavija na slučaj Halet v. Luxembourg

Ovaj slučaj karakterizirale su sljedeće značajke: s jedne strane, činjenica da je poslodavac podnositelja zahtjeva bio privatni subjekt, a s druge strane, činjenica da je zakonska obveza čuvanja poslovne tajne postojala iznad obveze lojalnosti koja je obično uređivala radne odnose između zaposlenika i poslodavca; i, konačno, činjenica da je treća strana već otkrila aktivnosti istog poslodavca prije osporavanih otkrivanja. Unatoč specifičnom kontekstu, podnositelj zahtjeva je praktično pokrenuo slična pitanja kao ona koja je Sud već ispitivao. Kriterije je Sud razmotrio sukcesivno i uzimajući u obzir pristup nacionalnog (žalbenog) suda.

Jesu li postojali drugi kanali za otkrivanje – Nacionalni prizivni sud zauzeo je stajalište, u skladu sa sudskom praksom ESLJP, da su prakse porezne optimizacije u korist velikih multinacionalnih kompanija i porezne prijave koje je pripremio PwC bile zakonite. Stoga nije bilo ničeg pogrešnog u vezi s njima, u zakonskom smislu, što bi opravdalo pokušaj podnositelja zahtjeva da upozori svoju hijerarhiju. Sukladno tome, učinkovito poštivanje prava na priopćavanje informacija od javnog interesa impliciralo je da se izravno korištenje vanjskog kanala izvještavanja, uključujući medije, treba smatrati prihvatljivim. Taj je kriterij u slučaju Halet bio zadovoljen.

Autentičnost objavljenih informacija i dobra vjera podnositelja zahtjeva – Sud nije odstupio od utvrđenja Žalbenog suda o “točnosti i vjerodostojnosti” dokumenata koji su predani novinaru i dobronamjernosti podnositelja zahtjeva.

Ravnoteža između javnog interesa u otkrivenim informacijama i štetnih učinaka otkrivanja – Spor u ovom predmetu nije se mogao razmatrati u smislu sukoba prava, već je zahtijevao procjenu, samo prema članku 10. Konvencije, pravedne ravnoteže koja se morala uspostaviti između suprotstavljenih interesa.

Kontekst osporenog razotkrivanja – Pozadina otkrivanja informacija mogla bi igrati ključnu ulogu u procjeni težine javnog interesa koja se pripisuje otkrivanju informacija kada se usporedi sa štetnim učincima koje ono donosi. Podnositelj zahtjeva predao je predmetne dokumente novinaru nekoliko mjeseci nakon što je emitiran prvi program „Cash Investigation“, koji je osporavao praksu anticipiranih poreznih rješenja koja su izdavale luksemburške porezne vlasti. Nacionalni sud je utvrdio da ti dokumenti nisu pružili nikakve prethodno nepoznate informacije (, tako da je šteta prouzročena poslodavcu "prevagnula nad općim interesom" izazvanim otkrivanjem. Međutim, javna rasprava mogla bi biti stalne prirode. Sukladno tome, sama činjenica da je javna rasprava o poreznoj praksi u Luksemburgu već bila u tijeku kada je podnositelj zahtjeva otkrio sporne informacije nije mogla sama po sebi isključiti mogućnost da su te informacije mogle biti i od javnog interesa. 

Jesu li objavljene informacije bile u javnom interesu – Svrha zviždanja nije bila samo otkriti i skrenuti pozornost na informacije od javnog interesa, već i promijeniti situaciju na koju su se te informacije odnosile, gdje je to prikladno, osiguravanjem popravnih mjera od strane nadležnih javnih tijela ili dotične privatne osobe. Ponekad je bilo potrebno nekoliko puta uzburkati raspravu o istoj temi prije nego što bi se pritužbe učinkovito riješile. Sukladno tome, činjenica da je rasprava o praksama izbjegavanja poreza i praksama optimizacije poreza u Luksemburgu već bila u tijeku kada su osporeni dokumenti otkriveni nije mogla biti dovoljna da umanji njihovu relevantnost.

Sporna informacija ne samo da se može smatrati "alarmantnom ili skandaloznom", kako je smatrao nacionalni sud, nego je također pružila svjež uvid i neosporno pridonijela važnoj raspravi o "izbjegavanju plaćanja poreza, oslobađanju od plaćanja poreza i utaji poreza", čineći dostupne informacije o iznosu dobiti koju su prijavile dotične multinacionalne kompanije, političkim odlukama donesenim u Luksemburgu u pogledu oporezivanja poduzeća i njihovim implikacijama u pogledu porezne pravednosti i pravde, na europskoj razini, a posebno u Francuskoj.

Podnositelj zahtjeva nije odabrao porezne prijave za objavu kako bi dopunio dokumente koji su već bili u posjedu novinara, već isključivo zato što su dotične multinacionalne kompanije bile dobro poznate. To nije bilo lišeno relevantnosti i važnosti u kontekstu rasprave koja je već bila u tijeku. Opseg poreznih prijava koje pružaju informacije o financijskom stanju i imovini poduzeća bilo je puno lakše shvatiti nego složene pravne i financijske strukture na kojima se temeljila praksa optimizacije poreza, uključujući važna gospodarska i socijalna pitanja. Osim toga, težina javnog interesa povezana sa spornim otkrivanjem nije se mogla procijeniti neovisno o mjestu koje sada zauzimaju globalne multinacionalne kompanije, kako u gospodarskom tako i u društvenom smislu.

Domaći je sud stoga dao pretjerano restriktivno tumačenje interesa objavljenih informacija za javno mnijenje – kako u Luksemburgu, čija je porezna politika bila izravno u pitanju, tako i u Europi i drugim državama na čije bi porezne prihode mogle utjecati prakse koje je razotkrio podnositelj zahtjeva.

Štetni učinci – Domaći sud nije stavio na drugu stranu vage sve štetne učinke koji proizlaze iz osporenog otkrivanja, već se usredotočio isključivo na štetu koju je pretrpio PwC, odnosno poslodavac podnositelja zahtjeva. Utvrdio je da je sama ta šteta, čiji opseg nije procijenio u smislu poslovanja ili ugleda te tvrtke, prevagnula nad javnim interesom za otkrivenim informacijama, ne uzimajući u obzir štetu također nanesenu privatnim interesima klijenata PwC-a (multinacionalne kompanije) i javnom interesu u sprječavanju i kažnjavanju krađe (s obzirom na prijevarno uklanjanje nosača podataka) i u pogledu poštivanja profesionalne tajne (načelo javne politike, namijenjeno jamčenju vjerodostojnosti određenih profesija). Stoga je domaći sud, po stajalištu Velikog vijeća, propustio u dovoljnoj mjeri uzeti u obzir, kao što je trebao, posebne značajke ovog predmeta. 

Ishod testa pravedne ravnoteže – Balansiranje ravnoteže koje su poduzeli domaći sudovi nije zadovoljilo zahtjeve koje je Sud utvrdio u ovom predmetu. U tim okolnostima, na Sudu je bilo da balansira. S tim u vezi, informacije koje je podnositelj zahtjeva otkrio nedvojbeno su bile od javnog interesa. Istodobno, Sud navodi kako nije mogao zanemariti činjenicu da je sporno otkrivanje izvršeno krađom podataka i povredom poslovne tajne kojom je podnositelj zahtjeva bio obvezan. Budući da je tako, primijetio je relativnu težinu otkrivenih informacija, s obzirom na njihovu prirodu i opseg rizika povezanog s njihovim otkrivanjem. U svjetlu svojih nalaza o važnosti javne rasprave (kako na nacionalnoj tako i na europskoj razini) o poreznim praksama multinacionalnih kompanija, kojoj su podaci koje je objavio podnositelj zahtjeva dali bitan doprinos, javni interes za otkrivanje tih informacija nadmašio je sve štetne učinke.

Ozbiljnost sankcije – Nakon što ga je njegov poslodavac otpustio, doduše uz otkazni rok, podnositelj zahtjeva također je kazneno gonjen i osuđen, na kraju kaznenog postupka koji je privukao značajnu medijsku pozornost, na novčanu kaznu od 1000 eura.

Uzimajući u obzir prirodu izrečenih kazni i ozbiljnost njihovog kumulativnog učinka, posebno odvraćajući učinak na slobodu izražavanja podnositelja zahtjeva ili bilo kojeg drugog zviždača, aspekt koji očito nije uzet u obzir na bilo koji način od strane nacionalnog suda, a posebno imajući na umu zaključak do kojeg je Sud došao nakon vaganja uključenih interesa, kaznena osuda podnositelja zahtjeva ipak se ne može smatrati razmjernom u svjetlu legitimnog cilja kojemu se teži. 

Konačno, Sud je zaključio kako uplitanje u podnositeljevo pravo na slobodu izražavanja, posebice njegovu slobodu širenja informacija, nije bilo “nužno u demokratskom društvu”.

Izdvojena mišljenja

Kako u prvom stupnju, tako i u odluci Velikog vijeća, određeni broj sudaca izrazio je svoje neslaganje sa odlukama Suda. Sud se u konačnici odlučio za pristup koji ide u korist zviždača, pri čemu je u određenoj mjeri dao novi sadržaj postojećim kriterijima iz predmeta Guja.

U prvostupanjskoj odluci suci Lemmens (Belgija) i Pavli (Albanija) dali su zajedničko izdvojeno mišljenje kojim izražavaju svoje neslaganje sa zaključkom Većine da u ovom slučaju nije došlo do povrede prava podnositelja zahtjeva iz članka 10. Konvencije.

Neslaganje, koje suci detaljno obrazlažu u izdvojenom mišljenju, se odnosi i na opći pristup koji je usvojila većina u odmjeravanju prava privatnog poslodavca u odnosu na javni interes u otkrivanju relevantnog materijala, kao i na razloge koje su naveli nacionalni sudovi u zaključku da bi interesi poslodavca trebali prevladati u konkretnom slučaju.

Njihovo mišljenje je da su razmatranja nacionalnih sudova u svojoj procjeni onoga što se naziva "peti kriterij" identificiran u predmetu Guja v. Moldavija, naime kriterij koji zahtijeva balansiranje javnog interesa u dobivanju informacija i štete koju je javno razotkrivanje („zviždanje“) uzrokovalo poslodavcu, u suprotnosti s osnovnim shvaćanjima rasprave o općoj politici u demokratskom društvu.

Ustaljena je sudska praksa da prema članku 10. stavku 2. Konvencije postoji malo prostora za ograničenja rasprave o pitanjima od javnog interesa.

Iznimke od općih načela utvrđenih u članku 10. stavku 1. moraju se strogo tumačiti, a potreba za bilo kakvim ograničenjima mora biti uvjerljivo utvrđena.

Nakon što se utvrdi – kao što je bilo u ovom slučaju – da su informacije koje je otkrio zaposlenik bile od javnog interesa, mora se pretpostaviti da predmetno otkrivanje uživa pravnu zaštitu prema čl. 10. Konvencije. Da bi se ova pretpostavka pobila prema „petom Gujinom kriteriju“, od poslodavca (i, u kaznenom postupku, od tužiteljstva) bi trebalo zahtijevati da iznese uvjerljive razloge, temeljene na konkretnoj i značajnoj šteti dotičnim privatnim interesima, kako bi se utvrdilo da ti interesi očito nadmašuju koristi od učinjenog razotkrivanja. Manje zaštitnički pristup rezultirao bi znatnom pravnom nesigurnošću i vjerojatno bi odvratio sve buduće zaposlenike od takvih otkrivanja, što bi bilo u suprotnosti s temeljnim načelima proizašlih iz predmeta Guja.

Suci drže da su se nacionalne odluke temeljile na izoliranom nalazu neispunjavanja "petog kriterija", bez procjene uloge tog čimbenika u globalnoj analizi i bez identificiranja bilo kakvih uvjerljivih privatnih interesa koji bi stajali nasuprot razotkrivanja koje se smatralo općenito u javnom interesu.

Jedan od najkontroverznijih dijelova osporavanih odluka nacionalnih sudova bio je navodni nedostatak „suštinskih, novih i prethodno nepoznatih informacija“ u podnositeljevim prijavama. Takav pristup, obrazlaže se u izdvojenom mišljenju, nema uporišta u praksi Suda, počiva na pogrešnoj predodžbi o tome kako funkcionira javna rasprava, vjerojatno će proizvesti značajne uznemirujuće učinke te je upitan s obzirom na činjenice slučaja.

Pristup koji su zauzeli nacionalni sudovi može stvoriti značajne uznemirujuće učinke za buduća otkrivanja zviždača u privatnom sektoru. To je zato što se pojedinac koji razmatra otkrivanje informacija za koje vjeruje da su u javnom interesu može suočiti s velikom neizvjesnošću u procjeni hoće li se smatrati da te informacije zadovoljavaju mnogo viši standard „presudnih, novih i prethodno nepoznatih” informacija. U tom smislu, općenito je poznato da bi „opseg zaštićenih otkrivanja podataka trebao biti lako razumljiv potencijalnim zviždačima” i da zaštita zviždača ne bi trebala biti „podložna subjektivnim i nepredvidivim uvjetima ... bez ikakvih jasnih i preciznih indikatora onoga što se očekuje od potencijalnog zviždača”.

Konačno, šteta prouzročena interesima poslodavca u ovom slučaju bila je dugoročno zanemariva, kao što se izričito navodi u paragrafu 102. prvostupanjske odluke.

Stajalište sudaca Lemmensa i Pavlija je da je prvostupanjska presuda u suprotnosti sa postojećom sudskom praksom u pogledu zaštite zviždača, a to stvara prepreke učinkovitoj zaštiti zviždača u privatnom sektoru.

U odluci Velikog vijeća očitovalo se u izdvojenom mišljenju pet sudaca, pri čemu su zajedničko izdvojeno mišljenje u odnosu na konačnu odluka Europskog suda za ljudska prava dala četiri suca,  i to suci Ravarani (Luxemburg), Morou – Vikstrom (Monako), Chanturia (Gruzija) i Sabato (Italija). Sudac Kjølbro (Danska) dao je izjavu o neslaganju.

Ovi suci se u osnovi slažu s potrebom da se preispitaju kriteriji iz predmeta Guja v Moldavija, ali smatraju da su domaći sudovi pravilno i sukladno postojećoj praksi Suda uzeli u obzir kriterije javnog razotkrivanja u konkretnom slučaju, odnosno da u konkretnom slučaju nije došlo do povrede prava na slobodno izražavanje zviždača, kako to drži Većina.

Zajedničko izdvojeno mišljenje navodi da „pročišćavanje“ kriterija iz predmeta „Guja“ daje potpuno novi sadržaj temeljnom pojmu javnog interesa svojstvenom objavljenoj informaciji, a posebno prouzročenoj šteti, čime se praktično usvaja novo tumačenje pojma štete nanesene ne samo poslodavcu, nego i javnom interesu. Iako Većina tvrdi da ovom odlukom samo pojašnjava kriterije iz predmeta Guja, suci tvrde da se Sud time zapravo udaljava od svoje ustaljene prakse u predmetima zaštite zviždača.

Nadalje, ono što suci smatraju spornim je da sud ove pojašnjene kriterije ne primjenjuje na činjenice samog predmeta, nego na obrazloženje žalbenog suda.

Stoga su mišljenja da su domaći sudovi ostali unutar svoje slobodne procjene i nisu prekršili članak 10. Konvencije.

Ono što suci predlažu u izdvojenom mišljenju je uvođenje vremenske prilagodbe učinaka presuda Suda. Naime, budući da presude Suda imaju deklaratorni, a time i retroaktivni učinak, neizbježna je posljedica da će oni domaći sudovi koji su primijenili sudsku praksu Suda kakva je bila u vrijeme donošenja njihovih presuda neizbježno biti u sukobu sa novim, razrađenim kriterijima iz predmeta Halet. U ovom predmetu, takav je pristup doveo, dakle, do utvrđenja da su domaći sudovi povrijedili Konvenciju, unatoč tome što je nacionalni (prizivni) sud uzeo u razmatranje sve relevantne činjenice koje su mu prezentirane, te vjerno primijenio sudsku praksu ESLJP.

Sudac Kjølbro je dao kratku izjavu o neslaganju, navodeći kako se ograđuje od obrazloženja Suda u presudi, ali se suzdržava od detaljnijeg razvijanja svojih pravnih argumenata. Neslaganje izražava sa načinom na koji je sud ponovno razmatrao kriterije iz predmeta Guja, jer da Većina sada proširuje zaštitu dodijeljenu zviždačima po pitanjima koja izazivaju raspravu koja dovodi do kontroverzi o tome postoji li ili ne postoji šteta javnom interesu. Sudac smatra da se radi o novom općem načelu zaštite zviždača i ne slaže se kada se to načelo primijeni na specifične okolnosti ovog slučaja.

Tihana Kozina Barišić