Raspolaganje nekretninama u vlasništvu jedinica lokalne samouprave

Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima

Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, u čl. 391. je propisan način na koji će jedinice lokalne samouprave raspolagati nekretninama.

Temeljno je pravilo da nekretnine u vlasništvu općina, gradova i županija mogu biti otuđene od strane za to nadležnih tijela samo na osnovi javnog natječaja i uz naknadu utvrđenu po tržišnoj cijeni, ako zakonom nije drugačije uređeno. To temeljno pravilo o obavezi provođenja javnog natječaja se ne odnosi na slučajeve kada takve nekretnine stječu Republika Hrvatska, pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske te pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinica lokalne i područne samouprave, ako je to u interesu i cilju općeg gospodarskog i socijalnog napretka građana.

Iznimka od provođenja obaveze javnog natječaja odnosi se na dva slučaja otuđivanja nekretnina i to 1) osobi kojoj je dio tog zemljišta potreban za formiranje neizgrađene građevne čestice u skladu s lokacijskom dozvolom ili detaljnim planom uređenja, ako taj dio ne prelazi 20 % površine planirane građevne čestice i 2) osobi koja je na zemljištu u svom vlasništvu, bez građevinske dozvole ili drugog odgovarajućeg akta nadležnog tijela državne uprave, izgradila građevinu u skladu s detaljnim planom uređenja ili lokacijskom dozvolom, a nedostaje joj do 20% površine planirane građevne čestice, pod uvjetom da se obveže da će u roku od jedne godine od dana sklapanja kupoprodajnog ugovora ishoditi građevinsku dozvolu.

Pravni poslovi koji su sklopljeni suprotno odredbama čl. 391. ZV-a su ništetni.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

Sukladno odredbi iz čl. 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, općinski načelnik, odnosno gradonačelnik odlučuje o stjecanju i otuđivanju nekretnina u skladu s tim Zakonom, statutom jedinice i posebnim propisima. U tom slučaju, on može odlučivati o visini pojedinačne vrijednosti do najviše 0,5% iznosa u primitaka u godini koja prethodi onoj u kojoj se odlučuje o stjecanju i raspolaganju. Ukoliko je veća vrijednost, tada o raspolaganju odlučuje predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne samouprave, odnosno, općinsko, gradsko ili županijsko vijeće. To znači da općinski tj. županijski načelnik te gradonačelnik, nije samostalan u raspolaganju, već će to najčešće biti predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne samouprave.

Zakon o prostornom uređenju

Drugi zakoni također uređuju raspolaganje nekretninama u vlasništvu jedinica lokalne samouprave. Zakon o prostornom uređenju propisuje u čl. 176. kako su jedinice dužne, na zahtjev vlasnika zemljišta, tj. građevine, odnosno investitora, bez provođenja javnog natječaja, prodati po tržišnoj cijeni:

1. dio neizgrađenog zemljišta potrebnog za formiranje neizgrađene građevne čestice u skladu s urbanističkim planom uređenja ili detaljnim planom uređenja, ako taj dio ne prelazi 50% površine planirane građevne čestice; 2. dio zemljišta potrebnog za formiranje izgrađene građevne čestice u skladu s urbanističkim planom uređenja ili detaljnim planom uređenja; 3. zemljište koje čini građevnu česticu zgrade za koju je doneseno rješenje o izvedenom stanju na temelju posebnog zakona kojim se uređuje ozakonjenje nezakonitih zgrada.

Kako je Zakon o prostornom uređenju lex specialis, evidentno je da on ima prednost u primjeni pred Zakonom o vlasništvu, iako neke odredbe jesu u međusobnoj koliziji. To se pogotovo odnosi na površinu planirane građevinske čestice (20% prema ZV-u, odnosno 50% prema Zakonu o prostornom uređenju). Takav stav je zauzelo i Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja.

Zakon o zakupu i kupoprodaji poslovnog prostora

Zakonom o zakupu i kupoprodaji poslovnog prostora je propisano kao temeljno načelo da se poslovni prostor u vlasništvu jedinica lokalne i područne samouprave daje u zakup putem javnog natječaja. Broj adresata koji su dužni provesti javni natječaj je ovim Zakonom povećan i na pravne osobe u vlasništvu ili pretežnom vlasništvu JLS-a. Iznimno, kada državne institucije međusobno sklapaju ugovor o zakupu, nije potreban javni natječaj, pod uvjetom da je to u interesu općeg, gospodarskog i socijalnog napretka njezinih građana. Ukoliko tome nije tako, javni natječaj je potreban.

Da bi se mogao prodati poslovni prostor u vlasništvu JLS-a, kupac fizička ili pravna osoba ne smije imati nepodmirenih dugovanja prema državnom proračunu ili JLS-u te zaposlenicima ili dobavljačima, osim ako nije ugovorena odgoda plaćanja.

Zakon o upravljanju državnom imovinom 

Zanimljivo, Zakon o upravljanju državnom imovinom propisuje u čl. 39. da se nekretninama može raspolagati javnim natječajem ili neposrednom pogodbom. To je, na prvi pogled, značajno odstupanje, i davanje mogućnosti Republici Hrvatskoj da „relaksiranije“ raspolaže svojom imovinom. Međutim, člankom 41. je propisano u kojim slučajevima je dopušteno raspolagati nekretninama neposrednom pogodbom. To su situacije:

- ako je riječ o nekretnini na kojoj se realizira strateški investicijski projekt, sukladno odredbama posebnog propisa temeljem kojeg se utvrđuje strateški investicijski projekt Republike Hrvatske; - ako je riječ o osobi kojoj je dio tog zemljišta potreban za formiranje građevne čestice utvrđene prostornim planom ili aktom za provedbu prostornih planova, ako taj dio ne prelazi 50 % površine utvrđene građevne čestice; - ako je riječ o osobi koja je u postupku ozakonjenja nezakonito izgrađenog objekta od nadležnog tijela ishodila rješenje o izvedenom stanju, a objekt je izgradila na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske te je na predmetnoj nekretnini utvrđen obuhvat građevne čestice. Navedenoj osobi može se prodati zemljište koje je utvrđeno kao obuhvat građevne čestice; - ako je riječ o osobi koja se na dan stupanja na snagu ovoga Zakona nalazi u neprekinutom mirnom posjedu nekretnine duže od pet godina, uz uvjet da redovito podmiruje dospjele obveze za tu nekretninu; - ako je riječ o jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnoj osobi čiji je vlasnik ili osnivač jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnoj osobi čiji je vlasnik ili osnivač Republika Hrvatska za provedbu komercijalnih projekata ili za provedbu projekata koji nisu od javnog interesa; - ako je riječ o diplomatsko-konzularnim predstavništvima; u postupku razvrgnuća suvlasničke zajednice na prijedlog i u korist jednog ili više suvlasnika te kad nije moguća fizička dioba ili Republika Hrvatska nema gospodarskog interesa imati suvlasnički dio nekretnine, kao što su sobice, spremišta male površine, stanovi unutar stanova, a suvlasnici imaju interes kupiti taj suvlasnički dio nekretnine; - u postupku osnivanja prava služnosti u skladu s prostornim planom na prijedlog i u korist zainteresirane osobe; - u postupku osnivanja prava služnosti u skladu s prostornim planom na prijedlog i u korist zainteresirane osobe; - u drugim slučajevima kad je to propisano posebnim propisom.

Jedini uvjet pri tome je da u neposrednoj pogodbi naknada bude utvrđena odlukom o raspolaganju sukladno čl. 37. Zakona.

Ništetnost je ovim Zakonom propisana samo u dva slučaja – prilikom otuđenja nekretnina trgovačkih društava u kojima je Republika Hrvatska jedini dioničar tj imatelj udjela – za navedeno je potrebna suglasnost skupštine društva, dok predstavnik RH mora pribaviti suglasnost ministarstva.

Drugi slučaj je davanje u zakup nekretnina iz čl. 46. Zakona – također je za navedeno potrebna suglasnost Ministarstva.

Kako je rečeno, člankom 391. st. 5. ZV-a je propisano da su poslovi sklopljeni suprotno odredbama toga zakona ništetni. U tom smislu postoji brojna sudska praksa u kojoj je gotovo unisono istaknuto shvaćanje da otuđenje nekretnina bez provođenja javnog natječaja ili uz naknadu ispod tržišne vrijednosti. Tako je Vrhovni sud u presudi Rev-897/2016 od 03. veljače 2021. potvrdio pravno shvaćanje nižestupanjskih sudova u kojima je darovanje nekretnine od strane JLS-a proglašeno ništetnim.

Česta je praksa da jedinice lokalne samouprave daju na korištenje određene nekretnine (najčešće poslovne prostore) bez naknade i bez provođenja javnog natječaja. Iako se najčešće radi o političkim odlukama, jedinice lokalne samouprave imaju pravo tražiti povrat takvih nekretnina nazad u svoj posjed, kako je to razvidno i iz odluke VSRH-a Rev-14/2015 od 14. ožujka 2017.

Postavlja se naravno ključno pitanje – kako razlikovati raspolaganje od samog opterećenja? Naime, kod darovanja, kupoprodaje i davanja u zakup može imati smisla obaveza JLS-a da provede javni natječaj kako bi se stvorila pravna sigurnost i izbjegla korupcija. No što je s drugim oblicima opterećenja? Konkretno, osnivanjem stvarnopravnih tereta ili, što je vrlo često, založnog prava (hipoteke)?

Stoga je za razumijevanje pojma „raspolaganje“ i „opterećivanje“ nekretnine korisna presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske posl.br. Revt-28/2018 od 29. listopada 2019. kojom su potvrđene presude Trgovačkog suda u Splitu, posl.br. P-496/2015 od 16. rujna 2015. te presuda Visokog trgovačkog suda RH posl.br. Pž-8324/2015 od 30. kolovoza 2017. godine.

Predmet tužbe je bilo zahtjev trgovačkog društva R.d.o.o. protiv H.A.A.B d.d. kao I.-tuženika, H.A.R.H. d.o.o. kao II.-tuženika i Grada Imotskog kao III.-tuženika da se ugovori o kreditu te Sporazum o osiguranju novčane tražbine zasnivanjem založnog prava na nekretnini upisanoj u zk.ul. 2384 k.o. Imotski proglase ništetnima i bez pravnog učinka.
Tužbeni je zahtjev je odbijen s odlučnim obrazloženjem VTS-a da je "svrha i cilj odredbe čl. 391. st. 1. ZV-a da jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave ne sklapaju ugovore o otuđenju nekretnina bez provođenja natječaja i bez utvrđenja tržne cijene. Iz ove odredbe može se zaključiti da je javni natječaj za otuđenje nekretnina u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave, temeljem zakona, potreban samo za slučaj otuđenja uz plaćanje protuvrijednosti u novcu, dakle za prodaju takvih nekretnina"; da u "takvim okolnostima, raspisivanje javnog natječaja za zasnivanje založnog prava na nekretnini nije izričito predviđeno u zakonu, a ukoliko se tražbina radi čijeg je osiguranja upisano založno pravo ne podmiri, predmetna nekretnina će se prodavati putem javne dražbe u ovršnom postupku u kojem će se utvrditi tržišna cijena" i da je time "neovisno o pogrešnom pravnom shvaćanju suda prvog stupnja valjalo uz pravilnu primjenu materijalnog prava potvrditi presudu suda prvog stupnja, pa je ovaj sud sukladno čl. 368. st. 2. ZPP-a odbio žalbu tužitelja kao neosnovanu i potvrdio prvostupanjsku presudu".

Revizijski sud je potvrdio tezu da „raspolaganje nekretninom“ podrazumijeva ne samo otuđenje, već i opterećenje, primjerice, davanjem u zakup, koncesiju, osnivanje služnosti, pa samim time i davanju u zalog. No, isto tako je ukazao na specifičnost javnog natječaja kao takvog. Naime, suprotno shvaćanju tužitelja u konkretnom predmetu da su ugovori o kreditu, te Sporazum o osnivanju založnog prava na nekretnini ništetni jer su provedeni bez provedenog javnog natječaja, javni natječaj se ne može primijeniti na određene oblike raspolaganja koji nisu pogodni, što je konkretno slučaj kod osnivanja založnog prava.

Naime, svrha javnog natječaja je osiguranje ravnopravnog položaja svih zainteresiranih za sklapanje ugovora s osobom javnog prava, javnog interesa i pravne sigurnosti. On sam po sebi nema nikakvog pravnog smisla prilikom osnivanja založnog prava. U slučaju da postoje sumnje u kakve nepravilnosti ili kako bi se otklonile štetne posljedice, to je moguće učiniti, ali ne  primjenom odredbe iz čl. 391. st. 5. ZV-a, da bi takav ugovor bio ništetan.

Zaključak

Temeljni propis koji uređuje raspolaganje nekretninama u vlasništvu općina, gradova i županija je Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima koji kao temeljno pravilo propisuje da se nekretninama može raspolagati samo na temelju javnog natječaja uz utvrđenu tržišnu cijenu. Uz određene iznimke, pravni poslovi sklopljeni suprotno tom pravilu su ništetni. Bez javnog natječaja moguće je opterećivati nekretnine osnivanjem založnog prava, osnivanjem stvarnopravnih tereta, itd, jer je intencija javnog natječaja da osigura transparentnost i jednakost prilike među zainteresiranim ponuditeljima, dok to nema pravnog smisla u slučajevima opterećivanja nekretnina založnim pravima, itd.

Drugi zakoni također uređuju način raspolaganja nekretninama u vlasništvu općina, gradova i županija i oni imaju položaj lex specialisa u odnosu na Zakon o vlasništvu. To se odnosi primarno na Zakon o prostornom uređenju koji propisuje obavezu jedinice lokalne samouprave da proda nekretninu fizičkoj ili pravnoj osobi radi formiranja građevinske čestice. Međutim drugi zakoni, poput Zakona o zakupu i kupoprodaji poslovnog prostora te Zakon o upravljanju državnom imovinom također propisuju obavezu javnog natječaja te kao posljedicu nepoštivanja navedene obaveze imaju ništetnost tih pravnih poslova sklopljenih suprotno tome.

Filip Galić, dipl. iur.